Strategia Rozwoju Transportu powinna wyznaczać precyzyjne cele

Aby w pełni zrealizować jakąkolwiek strategię transportową, należy też odnieść się do samej perspektywy czasowej. Obecnie obowiązująca Strategia została przyjęta w 2013 roku i obejmuje horyzont roku 2030 (uwzględniając „perspektywę”). Obecnie planowany do przyjęcia dokument ma ten sam horyzont czasowy, pomimo że jest przyjmowany ponad 5 lat później. Zasadnym wydaje się więc wydłużenie perspektywy dokumentu co najmniej do roku 2035, a optymalnie – do 2040. Takie podejście umożliwi w szczególności spójne zaplanowanie docelowej sieci kolejowej (projekty kolejowe, szczególnie w zakresie wysokich prędkości, trwają bardzo długo; wg raportu Europejskiego Trybunału Obrachunkowego z czerwca 2018 średnie ich opóźnienie w krajach Europy Zachodniej wynosi kilkanaście lat). Rozważane obecnie inwestycje w infrastrukturę kolejową (np. w kontekście CPK) z całą pewnością nie zostaną w całości sfinalizowane przed 2030 rokiem, więc wydłużenie perspektywy jest jak najbardziej naturalne. Również od strony logiki osadzenia strategii transportowej w dokumentach zewnętrznych wyższego rzędu jest to uzasadnione: wzmiankowana w projekcie Strategii „Biała Księga” Komisji Europejskiej z 2011 roku obejmuje horyzont roku 2050.

Do tak odległej daty nawiązuje zresztą szereg unijnych dokumentów, m.in. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1315/2013 z dnia 11 grudnia 2013 r. w sprawie unijnych wytycznych dotyczących rozwoju transeuropejskiej sieci transportowej („W odniesieniu do sieci kompleksowej państwa członkowskie powinny dołożyć wszelkich możliwych starań w celu jej ukończenia i spełnienia stosownych wymogów tych wytycznych do roku 2050.”). Jest to zatem odniesienie do aktu prawnego bezpośrednio obowiązującego i wiążącego dla Polski, a zatem nic nie stoi na przeszkodzie, by krajowy horyzont planowania objął odpowiednio dłuższy horyzont, tj. co najmniej rok 2035 lub 2040. Powyższe jest również szczególnie zasadne w kontekście planowanych przez Polskę serii bardzo dużych projektów infrastrukturalnych, takich jak Centralny Port Komunikacyjny, seria inwestycji w drogi wodne śródlądowe, infrastrukturę portową czy sieć kolejową. Kosztujące łącznie setki miliardów złotych inwestycje powinny być osadzone w trwałym, długookresowym kontekście, a co najmniej – przekraczającym horyzont realizacji wszystkich planowanych inwestycji. Rok 2030 jest tutaj absolutnie zbyt krótką perspektywą. Równocześnie, mając na względzie horyzont obowiązywania Strategii Odpowiedzialnego Rozwoju (2030), a także śladem obecnie obowiązującej SRT, proponujemy przyjęcie horyzontu 2030 z perspektywą do 2040 roku.

Spore zaniepokojenie branży kolejowej budzi brak określenia w Strategii… celów strategicznych dla kolei, a to powinno być immanentną cechą każdej strategii. Cele te powinny być jasne, powszechnie zrozumiałe (nie tylko przez branżowych ekspertów), ambitne oraz istotne. Co prawda, w sposób zawoalowany Strategia proponuje „wzrost znaczenia transportu kolejowego”, ale nie jest to wystarczająco precyzyjne sformułowanie. W odniesieniu do transportu kolejowego, proponuje się wskazanie następujących celów:

1. Stworzenie do 2040 roku spójnej, ogólnodostępnej sieci kolejowej, odpowiadającej współczesnym potrzebom społeczno-ekonomicznym Polski
2. Przeniesienie w tej perspektywie co najmniej 40% ruchu pasażerskiego i towarowego na kolej

Doświadczenie ostatnich dekad transportu kolejowego jest takie, że pomimo ogólnych deklaracji o „wzroście znaczenia” oraz „najwyższym priorytecie” dla kolei, to na transport drogowy przeznaczane były najwyższe kwoty na inwestycje, państwo w najwyższym stopniu pokrywało (i nadal pokrywa) bieżące koszty utrzymania dróg, a w konsekwencji tych (oraz innych czynników) istotnie rośnie udział transportu drogowego w wolumenie przewożonych towarów (a analogiczny udział kolei systematycznie spada).

Duże zaniepokojenie budzi również wskazanie, że ta negatywna dla kolei tendencja ma zostać – wg Strategii – utrzymana. Jak wynika z projektu Strategii, nie przewiduje się zmiany udziału transportu kolejowego w wolumenie przewożonych towarów (w ujęciu masowym), planując udział kolei na poziomie ok. 11,5% (a transport drogowy – ok. 81%). Oznacza to, że w dalszym ciągu zakłada się, że główny strumień przyrostu wolumenu transportowanych towarów będzie trafiał na drogi (skoro zachowane zostaną proporcje udziałów, to znaczy że zachowane będą też proporcje w zakresie przyrostu, a zatem na każde dodatkowe 10 ton towarów, tylko 1 będzie trafiała na kolej, 8 na drogi, a 1 będzie transportowana w inny sposób). W liczbach bezwzględnych planuje się wzrost wolumenów (oraz pracy przewozowej), ale wzrost ten będzie wolniejszy, niż prognozowany wzrost gospodarczy (2-4% w skali roku). Należy skonstatować, że zaplanowanie podtrzymania obecnych, niekorzystnych dla kolei tendencji stoi w sprzecznością z zapisami „Białej Księgi”, która postuluje osiągnięcie do 2030 roku wskaźnika 30% towarów transportowanych przy pomocy kolei (lub innych środków transportu uznawanych za mało szkodliwe dla środowiska). Ze względu na rangę Strategii, zapisane w niej plany oraz prognozy stanowić będą też punkt odniesienia dla serii planów i analiz w odniesieniu do poszczególnych projektów inwestycyjnych, ocen atrakcyjności sektora kolejowego (wykonywanych np. przez sektor finansowy – co się może przełożyć na wyższe koszty finansowania rozwoju przedsiębiorstw kolejowych). Przede wszystkim jednak Strategia będzie punktem wyjścia do rządowego planowania „taktycznego”, a skoro Strategia nie przewiduje konieczności wzrostu znaczenia sektora kolejowego, to trudno zakładać podejmowanie działań w tym kierunku. Oznaczałoby to bowiem działania na rzecz zmniejszenia udziału transportu drogowego, co mogłoby być punktowane jako „brak realizacji Strategii w odniesieniu do sektora drogowego”. Strategiczna polityka transportowa państwa powinna dążyć, w długim okresie, do maksymalizacji udziału kolei w przewozach towarów w ten sposób, aby co najmniej co druga inkrementalna (nowa) tona towaru była transportowana koleją.

Narzędziami prowadzącymi do realizacji tych celów powinny być przede wszystkim działania w obszarze: budowy spójnej sieci kolejowej (obejmującej budowę ok 4000-4500 km nowych linii kolejowych w perspektywie 2040 roku, w tym istotną rozbudowę i odbudowę ogólnodostępnej infrastruktury punktowej służącej przeładunkom towarów tak, by w każdym powiecie znalazł się co najmniej jeden taki punkt), a także istotna obniżka stawek dostępu do infrastruktury kolejowej tak, by udział przewoźników kolejowych i drogowych w finansowaniu infrastruktury został wyrównany. Wg szacunków ZNPK, spełnienie tego postulatu (a równocześnie – wypełnienie wymagań prawodawstwa unijnego w zakresie pryncypium „kosztu bezpośredniego” w odniesieniu do transportu kolejowego) oznaczać będzie ok. 50% obniżkę stawek dostępu do infrastruktury kolejowej. Ze względu na skalę i koszt, działanie to powinno zostać wprost wskazane w Strategii jako jeden ze starannie zaplanowanych „działań”. Długi okres rozpatrywania pozwala uwzględnić w kalkulacjach nie tylko sam koszt zwiększonego finansowania przez państwo infrastruktury kolejowej, ale również daje szanse na uwzględnienie m.in. zmniejszonych jednostkowych kosztów utrzymania dróg na skutek przesunięcia mas towarów z dróg na kolej, przy jednoczesnym zwiększeniu bazy mianownika kolejowego równania stawkowego (licznikiem jest całkowity koszt, a mianownikiem – praca eksploatacyjna), co się przełoży na zmniejszenie poziomu stawek jednostkowych i przyciągnięcie na kolej kolejnych partii wolumenów. Podsumowując, obniżka stawek to szansa na odwrócenie mechanizmu negatywnego sprzężenia zwrotnego w branży (wysoki jednostkowy koszt dostępu -> brak inwestycji, spadający udział w rynku -> wyższe koszty jednostkowe -> niższy popyt -> etc.). Należy doprowadzić do odwrócenia mechanizmu tego działania tak, by każda kolejna tona trafiająca na kolej powodowała zmniejszenie kosztów jednostkowych, poprawę pozycji konkurencyjnej kolei względem transportu drogowego, zwiększoną gotowość przedsiębiorstw do inwestowania w nowoczesny tabor i w rezultacie do przyciągania na kolej dalszych partii wolumenów.

W kontekście stawek dostępu trudno nie odnieść się do rażącej nierównowagi pomiędzy sektorem kolejowym i drogowym. O ile przewoźnicy kolejowi płacą – i to niemało – za każdy, nawet najbardziej zdewastowany kilometr trasy kolejowej, o tyle przewoźnicy drogowi płacą tylko za wybrane fragmenty sieci drogowej – tj. za drogi ekspresowe oraz część dróg krajowych, a indywidualni kierowcy – poza kilkoma fragmentami autostrad – są w pełni zwolnieni z ponoszenia opłat za korzystanie z dróg. Tymczasem to właśnie wyrównanie warunków funkcjonowania obydwóch gałęzi transportu, poprzez systematyczne obejmowanie opłatami za korzystanie z coraz szerszego zakresu dróg (również powiatowych i gminnych) z jednej strony wyrównałoby warunki konkurowania, a z drugiej – mogłoby posłużyć do sfinansowania dużego, wieloletniego programu odbudowy znaczenia sektora kolejowego. Jak wyliczył niedawno dr Jakub Majewski z Fundacji Pro Kolej, opłaty te mogłyby wystarczyć do budowy w perspektywie 2040 roku ok 4000 km nowych linii kolejowych, a także na: elektryfikację 7300 km linii, dobudowę 3000 km drugich i kolejnych torów na istniejących szlakach, budowę 310 terminali intermodalnych, dokończenie modernizacji na 9000 km linii, zwiększenia dotacji do przewozów pasażerskich, utrzymanie nowej infrastruktury kolejowej czy wreszcie na obniżenie stawek dostępu do infrastruktury kolejowej o około 50%.

Negatywnie należy ocenić sytuację, w której warty kilkaset mld złotych (uwzględniając koleje, drogi, lotnictwo i drogi wodne śródlądowe) program inwestycyjny ma być realizowany na podstawie bardziej „doraźnych” programów rządowych, a więc dokumentów mających niższy niż Strategia status w hierarchii planistycznych dokumentów rządowych. O ile zrozumiałe jest wymienienie z nazwy największych jeśli chodzi o skalę konkretnych projektów (CPK, Via Carpatia, Port Centralny w Gdańsku, Autostradowa Obwodnica Warszawy), o tyle niezrozumiałym jest pominięcie choćby przybliżonego zarysowania serii dalszych projektów infrastrukturalnych. Strategia pozostawia tu w zasadzie wolny wybór dokumentom niższej ranki (w przypadku kolei wskazany jest Krajowy Program Kolejowy). Dokumenty rzędu strategii sektorowych powinny w sposób jednoznaczny wskazywać i definiować cele polityki transportowej – a trudno wskazać działanie bardziej „strategicznie” oddziałujące na transport niż decyzje rządowe odnośnie kształtu docelowej sieci transportowej czy wybór poszczególnych projektów inwestycyjnych. Przykładowo, warto aby na poziomie strategii sektorowej uwzględniony został postulat zapewnienia co najmniej jednego ogólnodostępnego elementu infrastruktury punktowej w każdym powiecie.

Na marginesie dyskusji o Strategii należy również wskazać na dodatkowy brak spójności podyktowany legislacją: w odniesieniu do transportu drogowego ustawa zobowiązała ministra właściwego do spraw transportu do publikacji rozporządzenia o docelowej sieci dróg ekspresowych i autostrad, a więc wizja rozbudowy sieci drogowej, składająca się z konkretnie wyszczególnionych projektów dróg ekspresowych i autostrad, ma status rozporządzenia, podczas gdy pozostałe gałęzie transportowe nie są tak silnie umocowane. Wydaje się, że zasadnym by było doprowadzenie do uspójnienia w tym zakresie, np. poprzez zaproponowanie takich zmian w odpowiednich ustawach, by rozporządzenie wskazywało docelowy kształt polskiej sieci transportowej, tzn. by obejmowało wszystkie gałęzie transportu. Wydaje się, że aktualizacja Strategii jest dobrą okazją, aby systemowo pochylić się nad tym zagadnieniem.