RegioJet: Przewoźnik nie może latami czekać na dostęp do torów

Jakub Madrjas, „Rynek Kolejowy”: W dyskusjach nad liberalizacją rynku przewoźnikom komercyjnym najczęściej zarzuca się, że nie korzystają z już uzyskanych decyzji o otwartym dostępie. Z czego to wynika?

Michał Plaza, Country Manager na Polskę, RegioJet a.s.: To prawda, ale jak przewoźnicy mają korzystać z przyznanych tras, jeśli w polskich warunkach niestety nie mogą być niczego pewni? Firma przygotowuje biznesplan i ma zaplanowane zasoby, wydatki, przychody, harmonogram. Naszym celem jest przecież jeździć i zarabiać – ale nagle ten ostatni element wypada, bo zamiast uzyskać otwarty dostęp w zakładanym terminie sprawa się przeciąga, a organy regulacyjne stosują sobie tylko znaną wykładnię przepisów. W ten sposób burzy się cały plan, a firma działająca w otoczeniu rynkowym nie może sobie pozwolić, aby jej zasoby stały niewykorzystane.

Podam przykład naszego wniosku o dwie pary połączeń dziennie na trasie Kraków – Warszawa. W 2020 roku mieliśmy przygotowany skład do alokowania na tę trasę, ale wydanie decyzji o otwartym dostępie (open access) trwało równo 834 dni! – plus 30 dni na uprawomocnienie. Żadna firma nie będzie pozostawiała swych zasobów niewykorzystanych przez dwa i pół roku, dodatkowo nie wiedząc właściwie, ile potrwa procedura.

Chyba nie zdradzę żadnej tajemnicy, że w ten sposób RegioJet przekierował swój rozwój do Austrii: zamiast mieć teraz RegioJet PL i wozić pasażerów po Polsce – wozimy pasażerów austriackich i uruchomiliśmy spółkę RegioJet AT. W ten sposób naturalnie wpadliśmy w pewną ścieżkę, ponieważ austriacki RegioJet zyskał certyfikat na Niemcy i nasza ekspansja idzie w tamtym kierunku; już wiosną planujemy uruchomić połączenia Pragi z Berlinem. Nie było więc tak, że złożyliśmy wnioski bez zamiaru uruchomienia przewozów. Mogliśmy już dawno kursować między Warszawą a Krakowem, ale zasoby RegioJet nie są nieograniczone – skład przewidziany na tę linię musiał zarabiać i nie mógł czekać na otwarty dostęp w Polsce, więc zarabia w Austrii.

W Polsce to wszystko tyle trwa, że w międzyczasie zmieniają się okoliczności rynkowe i pierwotne plany nie mogą być realizowane. Poszukuje się zatem innych rozwiązań, ale znowu wpada się w szpony systemu – chcesz jeździć, ale musisz czekać na decyzję, którą nie wiadomo kiedy dostaniesz. Więc robisz coś innego, a jak open access w końcu dostaniesz, to z niego nie korzystasz, bo panują inne okoliczności i tak koło się zamyka.

Rozumiem, że w innych krajach dostajecie te decyzje dużo szybciej? Prawo unijne nie jest jednolite?

Każde państwo ma dużą dowolność w kształtowaniu tych przepisów, ale przepisy krajowe nie mogą ingerować w to, co już zostało uregulowane zasadami europejskimi. I tak się dzieje – w Niemczech na przykład w ogóle nie ma instytucji otwartego dostępu dla połączeń dalekobieżnych. W Republice Czeskiej paradoksalnie niektóre regulacje są bardziej konserwatywne niż w Polsce – w Polsce limit podania wniosku o otwarty dostęp na minimum 18 miesięcy przed rozpoczęciem przewozów nie jest w ogóle egzekwowany, co jest dla przewoźników bardzo korzystne w przeciwieństwie do czeskiej praktyki. Niestety to jedyne porównanie na korzyść polskiego systemu.

To jakie są te złe praktyki w Polsce?

Do niedawna standardem było przekraczanie – już w pierwszym etapie – czasu na publikowanie wniosków. Wniosek ma zostać opublikowany do 10 dni od podania. Rekord w naszym przypadku to... 120 dni, w tym 75 dni oczekiwania na jakąkolwiek reakcję UTK. Niewydawanie decyzji w terminie, o co toczymy z UTK spory sądowe, jest bolączką do dzisiaj, pomimo że te terminy są jasno stanowione.

Limitowanie otwartego dostępu to też polska specyfika – i nie chodzi tu o ograniczony otwarty dostęp. Tylko w Polsce spotykamy się też z kwestią wyolbrzymiania roli przepustowości, która według prawa może być tylko elementem pomocniczym w procedurze open access; te zagadnienia finalnie i tak są rozwiązywane w innej procedurze, pomiędzy zarządcą infrastruktury a przewoźnikami. Wiele tego typu zagadnień wykracza poza stanowione europejskimi przepisami ramy, a tego w przypadku otwartego dostępu czynić nie wolno.

Odmienność stosowania prawa w Polsce widać też chociażby w formularzu wniosku, w którym znajduje się kilka niepotrzebnie wymaganych informacji. Chociażby wskazywanie linii kolejowych jest całkowicie niezrozumiałe – w procedurze otwartodostępowej nie chodzi o to, którędy pociąg jedzie, lecz o to, skąd i dokąd jedzie oraz ewentualnie, gdzie po drodze się zatrzymuje. Z Krakowa do Warszawy bez postoju mogę jechać przez Kielce i Radom, przez CMK czy jeszcze inną kombinowaną trasą – ale usługa zawsze w takim przypadku jest ta sama. To oczywiście jest dalsze pole do wstrzymywania procedowania wniosku – wystarczy, że jakiś przewoźnik przeoczy jakąś półkilometrową łącznicę, to od razu wniosek wymaga uzupełnienia – a czas leci. A najśmieszniejsze w tym i tak jest to, że finalnie pociąg pojedzie inną trasą, bo to zarządca infrastruktury decyduje, którędy się da przejechać – nasz pociąg do Przemyśla jeszcze nigdy nie jechał tak, jak to UTK wskazał w decyzji otwartodostępowej i najpewniej nigdy tak nie pojedzie.

Podobnie jest z orientacyjnym typem pociągu: dla UTK często orientacyjny typ pociągu to podanie wręcz konkretnych jednostek, które mają obsługiwać połączenie. Urząd argumentuje to tym, że musi sprawdzić, czy tabor spełnia warunki techniczne, środowiskowe i eksploatacyjne – tyle że przewoźnik innego taboru wykorzystywać nie może, co jest zabezpieczone w umowie z zarządcą infrastruktury czy w certyfikacie bezpieczeństwa przewoźnika! Jest to kolejne całkowicie zbędne wymaganie, które wykorzystuje się do wydłużania postępowania, jeśli wymagany orientacyjny opis nie jest dla Urzędu wystarczająco konkretny.

Z czego wynikają te wszystkie różnice?

Ktoś swego czasu nie pomyślał przy wprowadzaniu zapisów do ustawy o transporcie kolejowym – albo wręcz bardzo dobrze przemyślał – to, że Prezes UTK wydaje decyzję, bo daje to narzędzie do niestosowania prawa unijnego. Urząd powołując się na Kodeks postępowania administracyjnego de facto ignoruje procedurę otwartodostępową, która określa wprost ramy czasowe – inne niż w k.p.a.

Przy wniosku podanym w standardowym terminie (pierwsza połowa czerwca) procedura taka ma trwać maksymalnie do 8-9 miesięcy. Jest tylko jeden przypadek, kiedy można takie postępowanie przedłużyć o rok – kiedy podpisywana jest nowa umowa PSC (public service contract). W przypadku wniosków komercyjnych operatorów procedury trwały nawet 2-3 lata! Wracając do wspomnianego terminu 10-dniowego: UTK do niedawna go ignorował, powołując się właśnie na k.p.a. i zapisany w nim termin 30-dniowy. Co więcej, tego terminu 30-dniowego też nie dotrzymywał. Kilka wniosków RegioJet w przeszłości było procedowanych dopiero po naszych wezwaniach.

Trzeba jednak przyznać, że w ostatnim czasie widać zmianę – termin 10-dniowy jest dotrzymywany, pomijając przedłużenia związane z rzekomymi brakami we wniosku.

Rzekomymi?

Wnioski były na przykład wstrzymywane ze względu na to, że zgłoszone do UTK połączenie u innego krajowego regulatora było zgłaszane w inny sposób, a konkretnie: w pakiecie z innymi, niedotyczącymi Polski połączeniami. To wchodzenie w kompetencje innego regulatora rynku.

Według przepisów zbieranie materiału dowodowego ma zostać ukończone na sześć tygodni przed datą składania wniosków o dostęp do infrastruktury – w naszym przypadku to było dotrzymywane tylko przy wnioskach, w przypadku których nie było badania równowagi ekonomicznej. We wszystkich pozostałych przypadkach termin nie był dotrzymany. W trakcie kolejnych sześciu tygodni decyzja powinna zostać podjęta, tak aby przewoźnik mógł złożyć wniosek o trasę w PKP PLK w podstawowym terminie. UTK interpretuje jednak te zapisy na swój sposób – licząc sześć tygodni nie od standardowego terminu składania wniosków do rozkładu rocznego, tylko od terminu dla wniosków o rozkład indywidualny, czyli 40 dni przed początkiem nowego rozkładu.

Sytuacja jest niesłychana: urząd, który ma dbać o równy dostęp do rynku kolejowego swymi decyzjami, sankcjonuje dyskryminację nowych podmiotów wchodzących na rynek. Poprzez taką interpretację nowy podmiot nie ma w pierwszym roku działalności szans uzyskania równie dobrych tras jak podmiot, który podał wniosek w terminie standardowym!

I jakie to ma konsekwencje?

Pociągi z rozkładem jazdy układanym w takim trybie mają dłuższy czas przejazdu; nie ma elastyczności w jego trasowaniu, dochodzą też wymuszone postoje – w ten sposób pociąg jest mniej atrakcyjny dla pasażera. Na koniec dodam, że o tej interpretacji dowiedzieliśmy się... dopiero z postępowań sądowych, ponieważ wcześniej UTK na nasze wezwania o wydanie decyzji w terminie nie reagował.

Warto przy tym wspomnieć, że Urzędowi zdarzało się kończyć zbieranie materiału dowodowego i... przez szereg tygodni decyzji nie wydawać. Zdarzyło się nawet, że dla tego samego postępowania Urząd kończył zbieranie materiału dowodowego dwukrotnie, przy czym pierwsze zakończenie obligowało go do wydania decyzji. Teraz natomiast obserwujemy praktykę, że Urząd o zakończeniu zbierania materiału dowodowego nie informuje, tylko seriami przesyła powiadomienia o przedłużeniu o 30 dni, a potem niezapowiedzianie wydaje decyzję.

Sposobów na przedłużanie postępowania, przy praktyce ignorowania europejskich regulacji, jest wiele. A to jakiś podmiot prześle niepodpisaną wiadomość (lub podpisaną, ale zdaniem Urzędu niewystarczająco dobrze podpisaną) i lecą tygodnie, bo trzeba stronę o tym powiadomić, ona znowu musi odpowiedzieć. A to jakaś strona nie odpowie na pismo regulatora albo odpowie, ale w sposób niepełny lub niedokładny. Ba! W jednym z obecnie prowadzonych naszych postępowań przewoźnik monopolista zapowiedział, że wymagane przez regulatora dane przekaże dopiero za kolejne dwa miesiące. I system na takie coś pozwala, bo jakimś przypadkiem w Polsce regulacje europejskie działają selektywnie.

Co powinno się pana zdaniem zmienić?

Terminy wydania decyzji powinny być korzyścią dla aplikantów, a nie wymówką dla Urzędu. Jeśli regulator nie zebrał kompletnego materiału dowodowego w terminie, to powinien decydować na podstawie tego, co zebrał, a jeśli zdecydować nie potrafi – to odrzucić wniosek o badanie równowagi ekonomicznej, czyli EET. Taki wniosek płynie bezpośrednio z treści art. 9 ust. 2 rozporządzenia 2018/1795 – ale w Polsce się to jakoś nie przyjęło. A przecież w świetle tych przepisów to aplikant ma wręcz interes w wydłużaniu postępowania, bo wówczas wniosek o badanie równowagi może zostać odrzucony – lub wyraźnie przez brak materiału dowodowego osłabiony.

Podam kolejny przykład: PKP Intercity składało w naszych postępowaniach wnioski o test równowagi ekonomicznej. Wnioski te podpisywała osoba nieupoważniona do tego – jej pełnomocnictwo nie uwzględniało zakresu otwartego dostępu. Czy UTK tych pełnomocnictw nie czytał, tego nie wiemy, ale w polskich uwarunkowaniach, jeśli zaczęlibyśmy tę kwestię podnosić, spowodowałoby to tylko i wyłącznie wydłużenie postępowania – a dla nas oznaczałoby finalnie działanie na swą niekorzyść. Niemniej, gdyby europejskie prawo się aplikowało prawidłowo, to finalnie do takiego wniosku nie zebrałoby się materiału dowodowego i nie prowadziło badania równowagi.