Polregio czy spółki wojewódzkie? Kontrowersje wokół raportu Instytutu Jagiellońskiego

Opublikowany właśnie raport nosi tytuł „Kolej na regiony! Perspektywa rozwoju i wyzwania rynku”. Jego autorzy – Kamil Moskwik i Krystian Krupa – odnosząc się do lat 2000-2015, w których liczba przewiezionych pasażerów sukcesywnie spadała – dużą częścią winy za ten fakt obarczają organizacyjne rozdrobnienie kolei, przejawiające się w powoływaniu przez kolejne samorządy wojewódzkie własnych spółek. Konkluzje raportu przemawiają za korzystaniem przez zarządy województw z usług Przewozów Regionalnych, których udział w rynku już dziś jest największy, kosztem mniejszych przewoźników.

Raport: PR z najniższym kosztem pasażerokilometra

„Za jedną z przyczyn wolniejszego rozwoju regionalnych pasażerskich przewozów kolejowych uznać można koncentrację samorządów wojewódzkich na rozwoju transportu kolejowego w oparciu o nowo utworzone koleje samorządowe, działające tylko w obrębie danego województwa” – stawiają tezę autorzy. Zarzucają spółkom wojewódzkim niższą od PR efektywność ekonomiczną i słabszą dyscyplinę finansową, sugerując, że zarządy województw decydują się mimo tego na powierzanie własnym spółkom obsługi kolejnych linii z powodów politycznych. Za wyznacznik owej efektywności przyjęto koszt pasażerokilometra, co stało się przedmiotem krytyki (autorzy tłumaczyli, że dane dotyczące pracy eksploatacyjnej w przypadku niektórych przewoźników nie były dostępne). Np. dla Kolei Śląskich w latach 2012–2015 koszt ten był średnio o 15,2% wyższy niż w PR. „PKP SKM i Przewozy Regionalne są jedynymi przewoźnikami, których koszt jednostkowy za rok 2016 pozostaje poniżej średniego poziomu obliczonego dla podobnych spółek” – czytamy w opracowaniu.

Pogarszająca się kondycja finansowa Przewozów Regionalnych była – jak twierdzą przedstawiciele Instytutu – w dużym stopniu winą zarządów wojewódzkich jako organizatorów przewozów. „W przypadku niektórych województw dochodziło do istotnych dysproporcji w okresie trwania umów o świadczenie usług publicznego transportu pasażerskiego, zawieranych pomiędzy samorządami wojewódzkimi a spółką Przewozy Regionalne oraz samorządami wojewódzkimi a samorządowymi spółkami kolejowymi” – uzasadniają, przywołując przykład województwa małopolskiego (3 lata dla PR, 10 dla Kolei Małopolskich). Ich zdaniem koleje samorządowe (nazwane wręcz w innym miejscu „quasi-organem samorządowym”) otrzymują też zlecenia na obsługę lepszych, bardziej rentownych połączeń od PR.

Remedium – przetargi zamiast wolnej ręki?

W raporcie podniesiono także kwestię połączeń stykowych (łączących miejscowości w różnych województwach), których organizowanie bywa obecnie utrudnione. Twórcy opracowania zwracają uwagę na fakt, że transport samochodowy obsługuje wiele relacji międzywojewódzkich, z których obsługi przewoźnicy kolejowi się wycofali. Tłumaczą to koncentrowaniem się władz województw na budowie siatki połączeń głównie w granicach regionu, sugerując bezpośredni związek tego procesu z tworzeniem przewoźników wojewódzkich.

Niektóre ilustrujące tę i poprzednią tezę przykłady robią jednak wrażenie naciąganych: Przewozy Regionalne nie obsługiwały w Łódzkiem połączeń o charakterze aglomeracyjnym (bo tych w ogóle w aglomeracji łódzkiej nie było – uruchomiła je we wrześniu 2014 r. dopiero Łódzka Kolej Aglomeracyjna). Nie było też nigdy, z uwagi na niekorzystny przebieg linii kolejowych, połączeń regionalnych – ani dalekobieżnych – z Łodzi do Kielc (istniały tylko połączenia Łódź – Skarżysko, zlikwidowane latem 2009 r., a więc na długo przed powstaniem ŁKA).

Analitycy Instytutu Jagiellońskiego postulują odejście od zlecania przewozów w trybie „z wolnej ręki” na rzecz otwartych przetargów, w zgodzie z kierunkiem unijnego IV Pakietu Kolejowego. Przywołują w tym kontekście przykład Niemiec, w których organizację regionalnych przewozów kolejowych oddzielono od ich wykonywania – tym ostatnim zajmują się spółki niezależne od władz landów. Inna ich rekomendacja polega na obliczaniu wsparcia finansowego dla przewoźników nie na zasadzie luki w finansowaniu, lecz w zależności od osiągnięcia wymaganego poziomu efektywności kosztowej i jednostkowego kosztu działania. W raporcie znalazły się też oczywiste stwierdzenia o przewadze transportu szynowego nad drogowym, jeśli chodzi o bezpieczeństwo, emisyjność i energochłonność, o jego znaczeniu społecznym i o konieczności rozwijania tej gałęzi transportu przez władze publiczne.

Majewski: Koszt pasażerokilometra nie jest miarodajny

Dokument doczekał się zdecydowanej polemiki ze strony ekspertów. Prezes zarządu Fundacji ProKolej, dr Jakub Majewski zwraca uwagę na kontrowersyjny wybór wskaźnika do porównania. – Wyniki takiego rankingu są mocno dyskusyjne. Brakuje iloczynu dotacji i pracy eksploatacyjnej. Choć i ten wskaźnik jest niedoskonały – bo koszt pociągokilometra zależy np. od wykorzystywanego taboru czy klasy linii. Ale w oparciu o niego porównuje się oferty w konkurencyjnych przetargach, a organizatorzy mogą sprawdzić efektywność obsługi ich sieci – komentuje ekspert. Jak dodaje, gdyby kierować się chęcią minimalizowania dotacji do pasażera, przewozy byłyby zamawiane tylko na liniach o dużych potokach pasażerów. Tam, gdzie podróżnych jest mniej (a więc wobec dużych kosztów stałych koszt przewiezienia jednej osoby jest większy), połączenia byłyby likwidowane, co prowadziłoby do wzrostu wykluczenia transportowego.

Na ten sam błąd metodologiczny zwraca uwagę przewodniczący zespołu ds. komponentu kolejowego w zespole Pełnomocnika Rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego Patryk Wild. – Raport jest całkowicie bezwartościowy, mający udowodnić z góry założoną tezę, że czarne jest białe, a Polregio – efektywniejsze od spółek samorządowych – kontynuuje Wild na Twitterze. – Liczba pasażerokilometrów w olbrzymim stopniu zależy od potencjału relacji, jaką wybierze danemu przewoźnikowi organizator. Zatem superefektywny przewoźnik, który dostanie do obsługi peryferyjne relacje, wypadnie słabo w porównaniu z nieefektywnym, ale obsługującym duże potoki – wyjaśnia.

Wild: Praktyka przemawia za przewoźnikami samorządowymi

– Doświadczenie lat 2012-17 uczy, że monopol ogólnokrajowego przewoźnika może w najlepszym przypadku dać rezultaty co najwyżej równe najsłabszym rezultatom likwidacji tej bezalternatywności – ocenia Wild. Jak podkreśla, w żadnym z ośmiu regionów, w których linie regionalne obsługują wyłącznie PR, nie zaobserwowano wzrostu liczby pasażerów, a w 7 frekwencja spada. Odwrotna sytuacja panuje w tych województwach, które w mniejszym lub większym stopniu korzystają z usług innych operatorów, przeważnie własnych spółek: w sześciu z nich przewozy rosną, a spadku nie odnotowano nigdzie.

Zastrzeżenia Wilda budzi też porównywanie ze sobą kosztów zakupów różnych typów pojazdów szynowych z różnym wyposażeniem (autorzy wysnuli z tego porównania wniosek, że na korzyść PR działa przy pozyskiwaniu taboru efekt skali). – Dużo ważniejsze od samej wielkości zamówienia jest np. czas dostawy i okres gwarancji. Podsumowując: ten raport ma konkretna tezę. Pod nią dobrano dane do porównań, w tym zupełnie sztucznie stworzony „koszt jednostkowy”. Moim zdaniem nieprzypadkowo też raport nie uwzględnia danych za rok 2017 – uważa Wild.

Rachwalski: Własny przewoźnik to wyższa efektywność

Z tezą o stronniczości opracowania zgadza się były prezes Kolei Dolnośląskich Piotr Rachwalski. – Cały raport jest pisany pod narzuconą z góry tezę, którą treść próbuje nieudolnie uzasadnić – ocenia. Zarzuca on autorom opracowania manipulację danymi poprzez np. zestawienie rekompensaty za przewozy z liczbą pasażerów, podczas gdy rekompensatę przyznaje się w przeliczeniu na pociągokilometry (pracę eksploatacyjną), a nie pasażerokilometry. – Im mniejsza rekompensata, tym deficyt na pracy eksploatacyjnej jest mniejszy. Zatem to PR na Dolnym Śląsku mają bardziej rentowne linie. Ale o tym raport milczy – zauważa.

Innym rażącym przeoczeniem jest, według Rachwalskiego, stwierdzenie o większych kosztach operacyjnych spółek wojewódzkich i odpowiednio wyższych przeznaczonych dla nich stawkach rekompensaty przy pominięciu jakości przewozów. – Nie można porównywać starych EN57 z nowoczesnymi, niskopodłogowymi i klimatyzowanymi pociągami spółek samorządowych. Poza tym nie wszędzie stawki dla nich są wyższe, na Dolnym Śląsku są wręcz niższe – punktuje były prezes KD.

Inwestycje w nowy tabor są też, w jego ocenie, uzasadnieniem dla dłuższego często, niż w przypadku PR, okresu obowiązywania umów o świadczenie usług transportu publicznego. – PR mają tabor już kupiony z pieniędzy publicznych w poprzednich latach – argumentuje, zauważając ponownie, że w przypadku kierowanej przez niego w ostatnich latach spółki kontrakty z dolnośląskim samorządem bywały krótsze. Zakupy taboru dla spółek są także sposobem podniesienia ich kapitału założycielskiego w celu zwiększenia ich zdolności kredytowych z myślą o nowych inwestycjach.

Trasy deficytowe przejęły KD

Na zarzut braku rzeczywistej konkurencji dla spółek wojewódzkich w poszczególnych regionach Rachwalski odpowiada: – Konkurencja istnieje na poziomie zamawiania. Jeśli oferta spółek samorządowych będzie za droga lub zła, można wybrać innego przewoźnika – dodaje. Wytyka twórcom dokumentu brak obiektywizmu widoczny już w tytułach (podrozdział 4.5. opatrzono nagłówkiem „Argumenty przemawiające na korzyść ogólnokrajowych przewoźników regionalnych”, nie ma natomiast jego odpowiednika przedstawiającego argumenty za spółkami wojewódzkimi) oraz błędy faktograficzne (m.in. błędne obliczenia dotyczące średniego wieku taboru KD). W jednym z rozdziałów dzisiejsze PR nazwano nawet „PKP Przewozami Regionalnymi”.

– KD powstały, bo PR nie chciały realizować przewozów ważnych społecznie po liniach głęboko deficytowych. Oferują pełną kontrolę i jakość dużo lepszą od PR. Te ostatnie są poza tym podatne na turbulencje, takie jak strajki, stąd konieczność przez marszałków rozwoju spółek samorządowych – podsumowuje.