O mechanizmach rozwiązywania konfliktów na rynku transportu kolejowego

Funkcjonowaniu współczesnemu rynkowi usług transportu kolejowego towarzyszą zazwyczaj procesy konkurencyjne których treścią jest mechanizm rozbieżności interesów sprzedawców usług transportowych w stosunku do innych sprzedawców jak i nabywców usług transportowych w stosunku do innych nabywców. Podmioty rynkowe dążą zazwyczaj do powiększana własnych korzyści kosztem korzyści konkurentów. Tracący korzyści dążą do podejmowania działań przeciwdziałających, tym bardziej jeśli powezmą w procesie decyzyjnym informację o działaniach dyskryminujących czy nadużywania pozycji dominującej na rynku. W ogóle na straży prawidłowości funkcjonowania rynku zarówno w kontekście ex -ante jak i ex-post czuwają właściwe organy np. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, Urzędu Transportu Kolejowego.

Wprowadzenie konkurencji w transporcie kolejowym spowodowało powstanie nowych problemów związanych np. z dostępem do infrastruktury kolejowej. Ponieważ w transporcie kolejowym mamy do czynienia z tzw. „ rynkiem powiązanym” składającym się z dwóch subrynków: rynku urządzeń kluczowych oraz rynku świadczenia usług transportowych z wykorzystaniem tych urządzeń, pojawia się wiele problemów natury konfliktowej związanych z relacjami między podmiotami rynkowymi konkurującymi na rynku świadczenia usług, między podmiotami konkurującymi o dostęp do infrastruktury, między zarządca infrastruktury a podmiotami korzystającymi z usług zarządcy. Transport kolejowy wymaga zatem skutecznych mechanizmów i instrumentów nakierowanych na rozwiązywanie konfliktów w ramach posiadanych i wykorzystywanych instrumentów regulacji prorozwojowych i prokonkurencyjnych.

Istota konfliktu na rynku transportu kolejowego

W ogólnym zarysie konflikt oznacza sytuacje w której jedna ze stron uznaje, że zachowanie drugiej strony przeszkadza lub uniemożliwia jej osiąganie zamierzonych celów. Interesy jednej ze strony są naruszane. Powodem może być dostęp do ograniczonych zasobów, brak możliwości realizacji własnych interesów. Niewątpliwie na rynku transportu kolejowego jednym z powodów może być brak niedyskryminacyjnego dostępu do infrastruktury. Infrastruktura jest nieduplikowalna i generalnie infrastruktura liniowa jest zasobem ograniczonym, o dostęp do którego toczy się walka konkurencyjna. Powodem może być również nieuczciwa konkurencja między podmiotami świadczącymi usługi na tej samej trasie w podobnych lub niewiele różniących się „slotach” czasowych i podobnych parametrach jakościowych ale o różnicach w cenie usługi, co może prowadzić do konfliktów. Źródłem konfliktów na rynku transportu kolejowego mogą być również dla przykładu następujące sytuacje:

• Zmiany w postanowieniach umownych, procedurach przetargowych, wynikach przetargów itd.
• Nierównoprawny lub świadomie blokowany dostęp do informacji decydujących o podejmowaniu decyzji biznesowych na rynku transportu kolejowego;
• Nadużywanie władzy lub pozycji dominujacej przez jednego z uczestników procesu przewozowego, rynku transportu kolejowego, partnera kontraktowego itd.
• Niejasny i mało transparentny podział ról, czynności, struktur organizacyjnych; korzyści między stronami stosunków rynkowych skutkujacy ograniczeniem konkurencji, nierównoprawnością działań, bolokowaniem rozowju, wejscia na rynek itd
• Sprzeczności w zakresie możliwosci osiągania celów i oczekiwań przy czym gdy jedna ze stron osiąga cele w sposób uniemożliwiający lub zagrażający ich osiąganiu przez innych uczestników rynku transportu kolejowego lub w sposób unomozliwijacyh ich osiaganie lub funkcjowanie rynkowego na równych i przejrzystych zasadach

Generalnie jeśliby przyjąć nomenklaturę proponowaną przez Moora[1] na rynku transportu kolejowego mamy do czynienia z konfliktami danych których podłoże znajdujemy w nieposiadaniu lub niepełnym posiadaniu, różnym interpretowaniu - danych i informacji, konfliktami strukturalnymi wynikającymi ze struktury sytuacji, struktur organizacyjnych implikujących określone zachowania stron, braku możliwości realizacji celów i potrzeb oraz konflikty interesów wynikające ze współzawodnictwa o pewne dobra na rynku czy to pierwszego czy drugiego rzędu i warunkach ich pozyskania, użytkowania. Wśród metod rozwiązywania konfliktów znajdujemy wspólne próby rozwiązania sporu przez uczestników procesu przewozowego, działania perswazyjne jednej ze strona celem przyjęcia jej stanowiska jako obowiązującego, negocjacje w przypadku dążenia stron do osiągania swoich celów. Model „win-win” w tego typu sytuacjach powinien być zalecany. Możliwa jest także interwencja strony trzeciej czyli mediatora lub arbitra. W kontinuum zarzadzania konfliktem i jego rozwiązywania znajdujemy różnorodne podejścia. Przedstawia to załączony rysunek.

W aspekcie regulacji zarzewie konfliktowe może (ale nie tylko) stanowić problematyka dostępu do tzw. urządzeń kluczowych. Teoria urządzeń kluczowych wskazuje, że przedsiębiorstwo, która posiada pozycję dominującą, posiada takie urządzenia, wyposażenie i uniemożliwia dostęp do tych urządzeń/wyposażenia bez obiektywnego uzasadnienia konkurentom lub udziela dostępu, ale na warunkach mniej korzystnych niż ustalone dla własnych usług narusza zakaz art. 82 Traktatu( a obecnie art. 102 TFUE). Urządzenia kluczowe muszą być dostępne konkurentom, jeśli:

•     Urządzenie jest niezbędne i niemożliwe do zastąpienia w sytuacji wykonywania przewozów;
•     Nie jest możliwe dla konkurenta powielenie urządzenia przy realnych kosztach (brak substytutów);
•     Nie jest możliwe dla konkurenta użycie alternatywnych urządzeń (brak rzeczywistych substytutów.

W naukach ekonomii analizując poglądy teoretyków[2], szeroko akceptowany jest pogląd, ze przymusowy dostęp do urządzeń znajdujących się w czyimś posiadaniu powinien mieć miejsce wtedy gdy spełnione są łącznie cztery istotne warunki:

•     Urządzenie jest kontrolowane przez firmę o znaczącej sile rynkowej;
•     Potencjalni konkurenci nie mają realistycznej możliwości duplikacji urządzenia;
•     Dostęp do urzadzenia jest niezbędny, aby konkurować na rynku niższego lub wyższego szczebla;
•     Dostęp do urzadzenia daje sie zapewnić (jest to wykonalne).

Generalnie w przypadku transportu kolejowego doktryna urządzeń kluczowych stanowi, że tego typu urządzenia powinny być udostępniane przez ich właściciela wtedy, kiedy nie ma obiektywnego powodu aby odmówić dostępu do tego urzadzenia. Zatem kiedy to nie następuje wynikają konflikty wymagające rozstrzygnięcia z wykorzystaniem odpowiedniego instrumentarium.

Mediacja czy arbitraż

Inicjatywę związaną z powstaniem przy Centrum Mediacji i Arbitrażu Transportu Sądu Arbitrażowego oceniam jak potrzebną i istotną w kontekście instrumentarium poprawy funkcjonowania rynku transportu kolejowego. Jeszcze pracując w UTK interesowałem się tą kwestią i odbyłem spotkania związane z tym tematem w Krajowej Izbie Gospodarczej właśnie w zakresie możliwości wprowadzenia na rynku transportu kolejowego rozwiązań ułatwiających przedsiębiorcom rozwiązywanie spraw konfliktowych szybciej i w sposób polubowny, bez konieczności uciekania się do ostatecznych decyzji regulacyjnych które w moim przekonaniu mogłyby być poprzedzone właśnie np. mediacjami, czy decyzji sadowych które mogłyby być poprzedzone postepowaniem arbitrażowym którego rozstrzygniecie i tak potrzebuje nadania przez sąd powszechny klauzuli wykonalności.

Decyzje regulacyjne ale i w zakresie regulacji technicznej dotyczą bowiem spraw natury systemowej, a raz podjęte powodują ich wykorzystywanie i zastosowanie w podobnych sytuacjach. Dlatego też ta inicjatywy winna dotyczyć spraw nie tylko technicznych, interoperacyjności, ale także problematyki regulacyjnej i rozwiązywania konfliktów między podmiotami na drodze polubownej. Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wszczyna postepowania administracyjne na wniosek lub z urzędu. Generalnie możemy wyróżnić 4 modele rozwiązywania sporów tzn. kontraktowy (negocjacyjny), mediacje, arbitraż i sąd. Dwa pierwsze możemy nazwać ugodowymi, dwa drugie adjudykacyjnymi – czyli polegającymi na wydaniu orzeczenia wiążącego strony. Ponieważ regulacja ekonomiczna dotycząca rynku transportu kolejowego literalnie związana jest z prawem administracyjnym, to tylko w oparciu o kodeks postepowania administracyjnego decyzje podejmuje regulator.

Wydaje się wobec powyższego, iż można wykorzystać instrument mediacji przed wydaniem decyzji administracyjnej oraz instrument arbitrażu zanim sprawa trafi na wokandę sadową. Zanim wydana zostanie decyzja administracyjna np. z klauzulą natychmiastowej wykonalnosci, można zastosować mediacje z udziałem mediatora np. z listy mediatorów przy Prezesie Urzędu Transportu Kolejowego. Mediacja jest postepowaniem dobrowolnym i nieformalnym. Uczestniczy w nim neutralny mediator. Szeroko pojęcie mediacji sformułowała dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 208/52/WE z 21 maja 2008 w sprawie niektórych aspektów mediacji w sprawach cywilnych i handlowych.[3] Zgodnie z ta dyrektywa mediacja oznacza postepowanie, bez względu na jego nazwę lub określenie, w której przynajmniej dwie strony sporu próbują same osiągnąć porozumienie w celu rozwiązania ich sporu korzystając z pomocy mediatora.

Postepowanie takie może zostać zainicjowane przez strony albo może je zarządzić sąd lub nakazać prawo państwa członkowskiego. Celem jest osiągniecie akceptowanego przez strony rozwiązania konfliktu. Może to także dotyczyć postepowań administracyjnych, zresztą w Polsce mediacja została formalnie dopuszczona w sprawach sądowoadmistracyjnych, można rzec praktycznie w każdej sprawie. Europa od 2002 roku promuje korzystanie z alternatywnych form rozwiązywania konfliktów z uwagi na ich cechy takie jak: odformalizowanie, dyskrecje, polubowność i oszczędność zaliczając do tych alternatywnych form: kontrolę wewnętrzną aktów administracji (ten instrument jest szczególnie ważny z uwagi na przypadki zasłaniania się urzędów administracji klauzulami o tajemnicy), konsyliację, mediację, ugodę i arbitraż.

Oczywiście arbitraż w Polsce ma już swoją tradycje i dobrze się stało, że w końcu pomyślano o tak ważnym sektorze gospodarki jakim jest transport. Należy przy tym wyrazić nadzieję, iż uniknie się negatywnych tendencji które czasami przypisuje się sądom arbitrażowym dotyczącym np. czasu postepowania, elastyczności czy kosztów. Trzeba przy ty wskazać, iż argumentem przytaczanym przez założycieli jest właśnie koszt na poziomie 3 % wartości przedmiotu sporu przy 5% w sądach powszechnych. Ale tak naprawdę nie tylko o to chodzi, chociaż koszt stanowi rolę istotną także w aspekcie bariery zaporowej. Należy także zauważyć, iż wycena wartości przedmiotu sporu w sprawach regulacyjnych jest zdecydowanie trudniejsza, bo może np. dotyczyć utraconych korzyści w przyszłości. Sądownictwo arbitrażowe w dalszym ciągu dla spełniania swojej roli winno cechować zaletami które dobitnie już w 2002 roku podkreślał prof., M. Safjan [4]- ówczesny Prezes Trybunału konstytucyjnego tj.

• Szybkością i sprawnością postępowania połączoną z ważną funkcja mediacyjną sądu w poszukiwaniu rozwiązań, które najlepiej balansują interes skonfliktowanych stron;
• Elstycznością która przejawia się nie tylko w stosowanych instrumentach proceduralnych ale także w swobodniejszej właściwej, najbardziej adekwatnej podstawy materialnej dla rozstrzygania sporów;
• Postrzeganiem sadownictywa arbitrażowego jako formy promocji nowoczesnmych konstrukcji zwyczajowych prawa handlowego (także administracyjnego) jako swoista forma wprowadzania do obrotu prawnego instytucji wspólnych dla wielu systemów współczesnej Europy.

Zatem dla prowadzenia biznesu kolejowego to proponowane nowe instrumentarium jest w mojej opinii niezbędne i konieczne. Wszystko co może przysłużyć się rozwojowi rynku, transparentności działań i poprawie stosunków rynkowych i relacji na nim występujących należy uznać za właściwe.

Podsumowanie

Nowoczesna administracja w zakresie transportu kolejowego powinna zmierzać do kultury działania administracyjnego opartego na rezultatach, a wzorzec administracji akcentować np. przejrzystość, przyjazność, partnerstwo. Od administracji publicznej zajmującej się sprawami transportu kolejowego powinniśmy oczekiwać dobrego rządzenia i obsługi rządzenia, efektywnego wykonywania zadań bieżących, rozwoju instytucjonalnego i umiejętnego zarządzania konfliktami. Niewątpliwie metody alternatywne rozwiązywania sporów mogą przydać się w praktyce działań szczególnie instytucjom, które poprzez swoje działania wpływają na rynek, sposób zachowania i funkcjonowania podmiotów rynkowych ale także podmiotom rynkowym z uwagi na szybkość, bezstronność oraz wiedzę specjalistyczną tak potrzebną w tej gałęzi transportu która powinni dysponować mediatorzy, czy arbitrzy.

[1] Zob. E. Gmurzyńska,. R Morek: Mediacje-teoria i praktyka Oficyna Wolters Kluwer Busines, Warszawa 2009 s,56-59

[2] Szeroko ten problem analizuje M. Król: Tradycyjny a współczesny paradygmat regulacyjny branż infrastrukturalnych w UE, Zeszyty Naukowe Kolegium Gospodarki Światowej nr 33, Oficyna Wydawnicza SGH, Warszawa 2012 r. s.202

[3] Dz.Urz UE L136 z dnia 24 maja 2008 r.

[4] Materiały konferencyjne Konferencji” Sąd arbitrażowy jako element ładu prawnego RP Warszawa 2002

Autor zaprasza na studia podyplomowe  nt. bezpieczeństwa w transporcie lądowym