Nowelizacja może nie rozwiązać wszystkich problemów gruntów kolejowych

Minister Infrastruktury i Budownictwa przygotował projekt ustawy[1] o zmianie ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe”[2]oraz ustawy o transporcie kolejowym[3]. Projektowana nowelizacja zakłada wśród swoich celów, m.in.: (i) wprowadzenie ułatwień dla funkcjonowania kolei, (ii) usunięcie barier w realizacji inwestycji w zakresie tuneli kolejowych oraz (iii) uporządkowanie problemów własnościowych powstałych na gruncie tzw. ustawy komunalizacyjnej (ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę  o pracownikach samorządowych).

Ułatwienia na kilku płaszczyznach

Wprowadzenie ułatwień dotyczących funkcjonowania kolei ma nastąpić na kilku płaszczyznach. Przede wszystkim, z zakresu zastosowania ustawy o transporcie kolejowym mają zostać wyłączone linie o szerokości toru
mniejszej niż 300 mm. Ma to dotyczyć przede wszystkim kolejek parkowych i ogrodowych, które ze względu na swoje niewielkie gabaryty i rozwijane prędkości zostały uznane za niestanowiące zagrożenia dla użytkowników. Ponadto, przepisy dotyczące interoperacyjności systemu kolei (rozdział 4a ustawy o transporcie kolejowym) oraz dopuszczenia pojazdów do eksploatacji (art. 23-23j tej ustawy) mają nie znajdować zastosowania do „pojazdów turystycznych i historycznych”. Nie jest to nowe uregulowanie – już w obecnym kształcie ustawy wspomnianych przepisów nie stosuje się do: „pojazdów kolejowych przeznaczonych wyłącznie do użytku lokalnego lub turystycznego oraz pojazdów historycznych nieporuszających się po sieci kolejowej”.

W projekcie postuluje się m.in. usunięcie wymogu, aby pojazd historyczny był wyłącznie pojazdem „nieporuszającym się po sieci kolejowej”. Ten obecnie obowiązujący wymóg wywołuje wątpliwości, a przepisów ustawy nie stosuje się przede wszystkim do unieruchomionych pojazdów, które traktowano jako pomniki umieszczane np. w sąsiedztwie dworców czy muzeów. Nowelizacja ma rozszerzyć opisywany wyjątek także na czynne pojazdy historyczne. Jednocześnie poprzez zmianę art. 22f ustawy, pojazdy te mają zostać włączone do systemu dopuszczeń opartego o tzw. świadectwo dopuszczenia do eksploatacji typu. Oprócz tego nowelizacja ma wprowadzać kilka ułatwień w zakresie przekazywania mienia kolejowego organizacjom pozarządowym i jednostkom samorządu terytorialnego.

W projekcie nowelizacji założono również wprowadzenie zmian w przepisach dotyczących decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej (art. 9n i następne ustawy o transporcie kolejowym). Zasadniczą kwestią jest tutaj dodanie możliwości wprowadzenia decyzją administracyjną ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości poprzez budowę lub przebudowę tunelu bez konieczności pełnego wywłaszczania nieruchomości. Dotychczas, na terenach zurbanizowanych pełne wywłaszczenie nieruchomości, na której miał znajdować się tunel, mogło wiązać się z koniecznością wywłaszczenia budynków, które miały znaleźć się nad tunelem, co generowałoby znaczne koszty i trudności.

Czy nowelizacja rozwiąże problem gruntów?

Trzecim celem opisywanego projektu ustawy ma być uregulowanie problemu części gruntów kolejowych, które mogły zostać przejęte na własność przez jednostki samorządu terytorialnego[4] na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (tzw. ustawa komunalizacyjna). Projekt ustawy jest (jak się wydaje) konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16[5].

Z uchwały tej można wywnioskować, że w przypadku gdy PKP nie jest w stanie przedstawić względem danej nieruchomości decyzji o przekazaniu jej w zarząd na rzecz PKP, umowy o przekazaniu nieruchomości bądź umowy o nabyciu nieruchomości, to taka nieruchomość była objęta komunalizacją na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Z dostępnych publicznie informacji wynika[6], że wskazane decyzje lub umowy były wydawane / zawierane stosunkowo rzadko. W tej sytuacji, w świetle ww. uchwały NSA, istnieje ryzyko, że prawa do znacznej części nieruchomości użytkowanych przez PKP (torów, dworców, infrastruktury technicznej itd.) przysługują samorządom (a nie Skarbowi Państwa i spółkom PKP)[7]. Mogłoby to doprowadzić do paraliżu inwestycyjnego na kolei (potencjalnie nawet do utraty funduszy unijnych)[8].

Proponowana nowelizacja ma rozwiązać ten problem. Celem nowelizacji ma być „autentyczna wykładnia przepisów mówiących o przekazaniu, podczas przekształceń ustrojowych, nieruchomości należących do państwowych jednostek organizacyjnych, w tym byłego przedsiębiorstwa państwowego „PKP””[9]. Cel ten ma zostać osiągnięty poprzez dodanie w ustawie o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego „Polskie Koleje Państwowe dwóch przepisów: jednego (art. 34 b) potwierdzającego, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, pozostające do dnia 31 lipca 1985 w posiadaniu PKP, stanowią grunty państwowe będące w użytkowaniu państwowej jednostki organizacyjnej w rozumieniu art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 sierpnia 1985 r.[10] oraz drugiego (art. 34 c) wskazującego, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, pozostające do dnia 26 maja 1990 r. w posiadaniu PKP, nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej (komunalizacja na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej nastąpiła dzień później – z dniem 27 maja 1990 r.).

Jednym z przewidzianych w ustawie „elementów” procesu komunalizacji było wydawanie przez wojewodę decyzji administracyjnych w sprawiestwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa lub przekazania mienia na rzecz danej jednostki samorządu terytorialnego. Jak wynika z omawianego projektu nowelizacji, w zakresie gruntów, na których znajdowały się lub znajdują się elementy wchodzące w skład infrastruktury kolejowej, minister właściwy ds. administracji publicznej ma z urzędu stwierdzać nieważność tych pierwszych decyzji (stwierdzających nabycie mienia przez taką jednostkę samorządu terytorialnego z mocy prawa). Z kolei niezakończone postępowania w sprawie wydania decyzji komunalizacyjnej mają podlegać umorzeniu.

Wątpliwe wydaje się jednak, czy proponowane zapisy ustawowe rozwiążą problem, na który zwrócił uwagę NSA w powołanej uchwale. Należy bowiem zauważyć, że ustawa nowelizująca ma wejść w życie w terminie 14 dni od dnia jej ogłoszenia, zaś  przewidzianej w niej skutki prawne mają zaistnieć w przeszłości (od 1 sierpnia 1985 r. i 26 maja 1990 r.). W treści komentowanej uchwały NSA krytycznie odniesiono się do wcześniejszej próby rozwiązania tego samego problemu w analogiczny sposób[11]. Taka próba miała miejsce przy wprowadzeniu ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji PKP z dnia 8 września 2000 r. (art. 34 tej ustawy) oraz nowelizacji tej ustawy dokonanej ustawą z dnia 28 marca 2003 r., którą wprowadzono art. 34a. Do opisywanej kwestii odniósł się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K 30/03) z którego wynika, że wskazanego art. 34a omawianej ustawy nie stosuje się do gruntów, które uległy komunalizacji z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 lub 2 ustawy komunalizacyjnej. Wskazana interpretacja znalazła poparcie w większości późniejszych wyroków NSA[12], gdzie przyjęto , że art. 34 i 34a ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji nie mogą znaleźć zastosowania, albowiem przyznawały one PKP prawo użytkowania tylko gruntów będących własnością Skarbu Państwa i będących w posiadaniu PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. Jest to data późniejsza względem daty nabycia mienia przez samorządy w wyniku komunalizacji (27 maja 1990 r.). Skoro zatem w dniu 5 grudnia 1990 r. określone nieruchomości nie były własnością Skarbu Państwa (tylko jednostek samorządu terytorialnego), to tym samym PKP nie mogła uzyskać prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości na podstawie wspomnianych
przepisów. Jedynie mniejszościowe stanowisko[13] opowiadało się za celowościowym (na korzyść PKP) odczytywaniem m.in. treści powołanych art. 34 i 34a. Teraz projektodawca chce rozwiązać opisywany problem przyjmując jako datę „graniczną” dzień 26 maja 1990 r. (jeden dzień przed ustawową komunalizacją).

Uwzględniając treść projektu nowelizacji oraz stanowisko wyrażone w uchwale NSA, w przypadku nieruchomości, odnośnie których  PKP nie dysponuje dokumentami potwierdzającymi oddanie jej tychże nieruchomości w zarząd, w praktyce możemy mieć do czynienia z czterema rodzajami sytuacji: 

1. doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej, a mimo to jednostka samorządu terytorialnego nie objęła nieruchomości w posiadanie;
2. nie doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej i jednostka samorządu terytorialnego nie objęła nieruchomości w posiadanie;
3. doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej i jednostka samorządu terytorialnego objęła nieruchomość w posiadanie;
   
4. nie doszło do wydania decyzji komunalizacyjnej, a mimo to jednostka samorządu terytorialnego objęła nieruchomość w posiadanie;
   

We wszystkich przypadkach nieruchomość teoretycznie (zgodnie ze stanowiskiem zaprezentowanym w uchwale NSA) ulegałaby komunalizacji (a więc jej własność w 1990 r. powinna była przejść na daną jednostkę samorządu terytorialnego). Projekt ustawy nowelizującej przyjmuje pewną fikcję prawną i próbuje doprowadzić do sytuacji, jak gdyby własność miała nie przejść na jednostkę samorządu terytorialnego w 1990 r. (przez wyłączenie nieruchomości użytkowanych przez PKP z komunalizacji oraz przyznanie PKP prawa ich użytkowania). Będziemy mieć zatem do czynienia z sytuacją, w której (akceptując stanowisko wyrażone w komentowanej uchwale NSA) jednostka samorządu terytorialnego począwszy od 1990 r. jest właścicielem określonej nieruchomości (gdyż uległa ona skomunalizowaniu) do momentu wejścia w życie omawianej ustawy nowelizującej, natomiast z momentem jej wejścia w życie, pojawią się normy prawne wskazujące, że jednostka ta jednak w 1990 r. nie nabyła własności tejże nieruchomości.

W pierwszym z wymienionych wyżej przypadków, jednostka samorządu terytorialnego zdawała sobie sprawę z tego, że jest właścicielem nieruchomości (ale nie objęła jej w posiadanie), w drugim przypadku natomiast
nawet o tym najprawdopodobniej nie wiedziała. Warto zauważyć, że w obu tych przypadkach, z racji tego, że dana jednostka samorządu terytorialnego nie objęła danej nieruchomości w posiadanie, w przypadku posiadania takiej nieruchomości przez PKP, Skarb Państwa lub PKP mogłyby teoretycznie próbować powoływać się na upływ terminu zasiedzenia (przy założeniu dobrej wiary wynosiłby on 20 lat, czyli upłynąłby w 2010 r.). Problemem w tym zakresie mógłby być jednak charakter posiadania PKP (posiadanie zależne).

W trzecim przypadku, po upływie 20 lat od wejścia w posiadanie nieruchomości, jednostka samorządu terytorialnego mogłaby (z racji tego, że posiadałaby wskazaną nieruchomość) próbować powołać się na upływ
terminu zasiedzenia i przez to nabyć własność nieruchomości na innej podstawie prawnej niż w drodze komunalizacji. Podobnie jest w czwartym przypadku, chociaż w tym zakresie (ze względu na brak decyzji komunalizacyjnej) jednostka samorządu terytorialnego raczej mogłaby powoływać się na posiadanie w złej wierze, a co za tym idzie do zasiedzenia konieczny byłby upływ 30 lat.

Pominięta kwestia zasiedzenia nieruchomości

Z powyższego wynika, że omawiany projekt ustawy zupełnie pomija kwestię ewentualnego zasiedzenia skomunalizowanych nieruchomości (i to zarówno przez Skarb Państwa, PKP jak też przez jednostki samorządu
terytorialnego i inne podmioty), oraz ewentualnego nabycia ich własności na innych podstawach prawnych. Rodzi to pewne ryzyko, że w określonych przypadkach cel projektu (w postaci „potwierdzenia” praw PKP do nieruchomości) nie zostanie osiągnięty (projekt „wyłącza” nabycie własności nieruchomości w drodze komunalizacji, ale nie wyłącza nabycia własności na innych podstawach prawnych, w tym w drodze zasiedzenia). Jest to związane zretroaktywnym charakterem projektowanego art. 34b (przyznającego PKP z mocą wsteczną – od 1985 r. - prawo użytkowania nieruchomości „kolejowych”) i 34c projektu ustawy (powodującego ze skutkiem
wstecznym - na 1990 r. - zmianę skutków prawnych związanych z wejściem w życie ustawy komunalizacyjnej).  Wreszcie, omawiany projekt nie zawiera też żadnych regulacji dotyczących sytuacji, w której po 1990r. osoba trzecia nabyłaby w dobrej wierze nieruchomość „kolejową” od jednostki samorządu terytorialnego i ewentualnie mogłaby powoływać się w związku z tym na  rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Reasumując, wydaje się, że rozwiązanie opisywanego problemu, jakkolwiek niezbędne, wymagać może bardziej kompleksowego uregulowania prawnego, które nie będzie ograniczać się wyłącznie do próby wyeliminowania (ze skutkiem wstecznym) nabycia nieruchomości „kolejowych” przez jednostki samorządu terytorialnego w oparciu o ustawę komunalizacyjną, lecz będzie określało również tryb „odzyskiwania” nieruchomości „kolejowych” nabytych na podstawach prawnych innych niż ustawa komunalizacyjna. Projekt jest obecnie poddawany konsultacjom publicznym, a więc jest możliwość wprowadzenia w nim pewnych dodatkowych regulacji.

---

[1] W dniu 25.08.2017 r. na portalu Rządowego Centrum Legislacji opublikowano projekt ustawy z dnia 24 sierpnia 2017 r.; http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12302205.
[2] Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U.2017.680 t.j.).
[3] Ustawa z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U.2016.1727 t.j.).
[4] W 1990 r. dotyczyło to tylko gmin.
[5] Treść uchwały brzmi następująco: „Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)”.
[6] Por. http://www.rp.pl/Zadania/302289907-Nieruchomosci-PKP-moga-przejsc-na-wlasnosc-gmin.html; http://www.rynek-kolejowy.pl/mobile/grunty-pkp-wyjete-spod-prawa-80619.html; interpelacja posła Tomasza Kostusia: http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/interpelacja.xsp?typ=INT&nr=12003
[7] Ibidem
[8] Ibidem
[9] Uzasadnienie projektu ustawy s. 1; http://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12302205.
[10] Ustanawiałoby to na mocy ustawy prawo zarządu PKP nad tymi nieruchomościami. Brak takiego ustawowego prawa zarządu stanowił jedną z podstaw rozstrzygnięcia w omawianej uchwale NSA.
[11] Uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16
[12] Por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2013 r. I OSK 1417/11 i powołane tam orzecznictwo, a także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 i powołane tam orzecznictwo
[13] Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2010 r. I OSK 1401/09, a także uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2017 r., I OPS 2/16 i powołane tam orzecznictwo

Autorzy:
Andrzej Sokołowski – radca prawny, Partner w kancelarii Jara Drapała & Partners
Jakub Majewski – adwokat w kancelarii Jara Drapała & Partners

śródtytuły pochodzą od Redakcji