Kolej regionalna a ryzyka finansowe

O sposobie świadczenia usług publicznych w zakresie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich decyduje przede wszystkim ustawa z 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym. Określa ona, że odpowiedzialnymi za organizację i zarządzanie regionalnymi kolejowymi przewozami pasażerskimi są właściwi terytorialnie marszałkowie województw.

To na nich spoczywają takie zadania jak badanie i analiza potrzeb przewozowych w segmencie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich, podejmowanie działań zmierzających do realizacji istniejącego planu transportowego albo do aktualizacji tego planu czy zapewnienie odpowiednich warunków funkcjonowania transportu w segmencie regionalnych kolejowych przewozów pasażerskich. Organizatorzy są również stronami umów o świadczenie usług publicznych w transporcie kolejowym.

Kto powinien pokryć lukę finansową?

Operator, tj. przewoźnik kolejowy (mogą to np. Koleje Mazowieckie czy Polregio) realizuje proces przewozowy na podstawie umowy zawartej z organizatorem (urzędem marszałkowskim). W związku z tym, że przewozy te realizowane są w ramach służby publicznej tzn. dotyczą głównie dojazdów do pracy, szkoły, a także innych miejsc użyteczności publicznej ceny biletów nie mogą być wysokie. W praktyce oznacza to, że przychody z biletów pokrywają koszty przewoźnika w wysokości ok. 30%, a dla przykładu w województwie podlaskim w wysokości jedynie 15%.

W związku z tym luka pomiędzy przychodami a kosztami wynikającymi z tytułu wykonywania usług o charakterze publicznym powinna być pokrywana przez organizatora w formie tzw. rekompensaty – ponieważ to ustawodawca uznał organizatora jako odpowiedzialnego za organizowanie przewozów, a nie operatora. Z taką samą sytuacją mamy do czynienia w przypadku organizowania i przez to finansowania transportu w komunikacji miejskiej, której organizatorem jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Taka sytuacja obowiązuje w przypadku zdecydowanej większości obecnie obowiązujących umów PSC zawieranych na podstawie tzw. III pakietu kolejowego, gdzie to organizator jest zobowiązany do pokrycia tzw. wyniku finansowego netto.

Operator nie może finansować połączeń z własnej kieszeni

Zasada ta nie jest jednak taka oczywista w obecnym stanie prawnym tj. na gruncie IV pakietu kolejowego, gdy mamy obecnie do czynienia z konkurencyjnymi przetargami przeprowadzanymi na podstawie Prawa Zamówień Publicznych. W związku z tym pojawia się pytanie, czy w kontekście ogłaszanych ostatnio postępowań przetargowych samorządowe powinny przerzucać nieproporcjonalną większość ryzyk związanych ze wzrostem kosztów działalności na operatorów? Pamiętajmy, że w końcu mamy do czynienia ze świadczeniem usługi publicznej, ukierunkowanej na zaspokajanie potrzeb mieszkańców aglomeracji i regionów, a nie z najbardziej lukratywnymi, w pełni komercyjnymi połączeniami w kraju w formule open access.

To pytanie jest teraz o tyle zasadne, że w ostatnich latach ceny energii wzrosły nawet o ok. 270 %, a ceny paliw o ok. 40%. Skumulowana inflacja za lata 2020-2024 osiągnęła zaś poziom ok. 47%. Dodatkowo w przypadku przetargu w woj. podlaskim organizator przeznaczył na realizację regionalnych pasażerskich kolejowych przewozów na kolejnych pięć lat kwotę niższą, niż obecnie przeznacza na realizację takiej usługi, co w konsekwencji spowodowało niższą stawkę o ok. 4 zł w przeliczeniu na pockm niż w przyjętym dla ww. województwa planie finansowym na 2024 r.

Waloryzacja umów PSC koniecznością

Taka konstrukcja umowy powoduje, że jeśli wzrost cen się powtórzy – a jest to przecież prawdopodobne – finansowanie przewozów zostanie w dużej mierze przerzucone na operatora, co może być niezgodne z przepisami dotyczącymi rozliczania rekompensaty. – Od dojrzałości organizatorów publicznego transportu zbiorowego i ich podejścia do formułowania klauzul waloryzacyjnych w umowach PSC zależeć przede wszystkim będzie czy przewoźnicy będą mieli zagwarantowane chociaż pokrycie kosztów swojej działalności. Natomiast przepisy unijne, co do zasady, dla usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym, zakładają konieczność osiągnięcia pewnego poziomu zysku z takiej działalności. Nie jest to bowiem typowa, komercyjna usługa, gdzie zasadniczo ryzyko ponosi wykonawca. Na poziomie prawa UE, niemożliwa do obrony jest koncepcja o deficytowości usług publicznych w kolejowym transporcie pasażerskim a w konsekwencji to rolą organizatora, nawet na gruncie IV pakietu kolejowego, jest zapewnić w umowie PSC mechanizm adekwatnej waloryzacji umów – mówi r.pr. dr Michał Zięba, partner Zarządzający w kancelarii HANTON.

– Nowe zasady waloryzowania umów PSC o wzrost poniesionych kosztów (np. wzrost kosztów energii elektrycznej, kosztów utrzymania taboru czy podwyżek wynagrodzeń) wykuwają się na naszych oczach w Krajowej Izbie Odwoławczej, a od rezultatu tych „negocjacji” zależeć będzie przyszłość transportu kolejowego w regionach – podkreśla Zięba.

Dodaje przy tym, że przy wieloletnich zobowiązaniach wynikających z umów PSC, „każdy wzrost kosztów może okazać się zabójczy dla przewoźnika, niezależnie czy mówimy o dotychczasowym liderze rynku, czy o nowych graczach, których wrażliwość na wzrost kosztów działalności być może okaże się jeszcze wyższa”.