Kolej polska czy unijna? Czyli dlaczego potrzebujemy nowego Modelu Finansowania Kolei

Przez trzy dekady transformacji nie wypracowaliśmy spójnego społeczno-gospodarczego modelu polskiej kolei ani narzędzi finansowych, za pomocą których ten model miałby być wypracowany. Od początku XXI w. takich impulsów dostarcza nam niezmiennie Bruksela, oddziałując na branżę przez programy i środki zakotwiczone w swoich wieloletnich budżetach.

Ledwie 40 procent polskich udziałów

Fakty są takie: bez udziału środków unijnych nie uruchamia się w Polsce prawie żadnej dużej kolejowej inwestycji, poza pracami stricte utrzymaniowymi i zupełnie szczątkowymi nakładami na linie o znaczeniu dla obronności państwa. Kolej żyje więc w rytmie programów unijnych – kiedyś przedakcesyjnych, teraz związanych z wieloletnimi budżetami UE, czy też specjalnych np. przeznaczonych do przezwyciężania kryzysów. Do Krajowego Programu Kolejowego, wartego 76 mld zł, Bruksela wkłada ponad 10 mld euro (ponad 46 mld złotych), w praktyce odpowiadając za jego 60 procent. Pozostała część uruchamiana jest z budżetu. Natomiast według raportu NIK realne unijne udziały w poprzedniku KPK (Wieloletni Program Inwestycji Kolejowych) sięgały blisko 70 procent. W opozycji do tych kwot stoi jedynie ubogi Fundusz Kolejowy, z którego rokrocznie budżet uruchamia ok 1 mld złotych na mniejsze inwestycje o charakterze utrzymaniowym. W sumie z wydanych w XXI w. 100 mld zł na inwestycje w infrastrukturę kolejową dwie trzecie zawdzięczamy Brukseli. To jasno pokazuje, kto jest faktycznym kreatorem i właścicielem tego procesu, a kto tylko jego podwykonawcą. Wyjątkiem od tej wstydliwej reguły ma być dopiero uruchamiany właśnie program Kolej+, w ramach którego w ciągu najbliższych 6 lat wydanych zostanie 11 mld zł pochodzących z budżetu państwa. Pieniądze przeznaczone zostaną na mniejsze, odtworzeniowe projekty kolejowe.

Co gorsza, dla polskiej kolei środki z UE mają wartość gwarantującą i inicjującą procesy inwestycyjne. Plan rozwoju kolei i jego wieloletnie finansowanie oparte są wprost na programach ramowych i na pieniądzach z Brukseli, które dopiero po ich uruchomieniu uzupełnia się wpłatami z krajowego budżetu. W tym ułomnym modelu bez wpływu euro nie pojawiają się żadne złotówki i cały rynek staje, brakuje bowiem polskiego Modelu Finansowania Kolei.

Jako społeczeństwo ulegamy kreowanemu i podtrzymywanemu przez polityków złudzeniu, że to Polska rozwija swoją kolejową infrastrukturę. Wobec powyższych danych jest to mocno dyskusyjna teza. Koronny dowód na to, kto panuje nad tym procesem? Kolejowy front robót zamiera każdorazowo, gdy słabnie strumień pieniędzy z Brukseli – jak wtedy, gdy kończy się któraś unijna perspektywa budżetowa albo wydłużają się negocjacje nad kolejnym budżetem wieloletnim, czy wówczas, kiedy wchodzimy w polityczny konflikt z UE.

Kolejne polskie rządy nie miały nigdy ambicji posiadania kolei jak w Japonii, czyli brania odpowiedzialności za ten segment gospodarki, faktycznej polonizacji jego finansów i celów. Widać to doskonale w każdej kryzysowej sytuacji, w każdym kolejowym dołku inwestycyjnym, w którym przyjmujemy strategię przeczekania do momentu, aż unijne pieniądze znów zaczną płynąć. Problemy polskiej kolei do początku XXI w. sprawnie rozwiązywano, zmniejszając jej rozmiar, likwidując linie i połączenia, wygaszając zatrudnienie. A potem, gdy polityka UE już na to wprost nie pozwalała, walcząc, by każdorazowo przesunąć jak najwięcej środków na drogi, czy też pozorując działania w obszarze transportu szynowego (np. jak wtedy gdy „ubocznym” efektem projektów tramwajowych w miastach stają się wielopasmowe odcinki dróg).

Efekty takiej dysproporcji w finansowaniu są doskonale widoczne w rozwoju sieci transportowej. W 1989 r. mieliśmy sieć kolejową o długości 26,6 tys. km, a drogową oscylującą wokół 220 tys. km; po 30 latach nasze tory zwinęły się o prawie jedną trzecią do 19,5 tys. km, podczas gdy asfaltu i betonu przybyło prawie dwukrotnie – mamy dziś sieć dróg o długości 424,5 tys. km. Duże prędkości? Proszę bardzo – około 400 km torów, gdzie pociągi mogą przekraczać 160 km/h, wobec 4,5 tys. km autostrad i dróg ekspresowych. Płatne odcinki? Na kolei 100 proc. sieci, a na drogach 1 proc… Skutek? Galopujące zwiększanie się udziału transportu drogowego w przewozach towarowych i pasażerskich, które dawno już przekroczyło zarówno średnią unijną, jak i zdrowy rozsądek. Czujecie zapach benzyny dolewanej do tego piekielnego kotła, stojąc w korkach? Czy w resortach odpowiedzialnych za finansowanie sfery publicznej i strategię rozwoju transportu wreszcie ktoś zobaczy, do czego zmierzamy? Czy będzie miał odwagę i wolę, by wprowadzić realne zmiany? Bo powiedzieć „rozwijamy polską kolej” to jedno, ale wziąć finansową odpowiedzialność za przyszłość tego sektora to zupełnie coś innego. Inna skala wysiłku, ale też zasług.

Chorobliwe uzależnienie

W obecnym modelu finansowania kolei sami kreujemy inwestycyjną huśtawkę z cyklami, kiedy brakuje przetargów, i tymi, w których się je masowo ogłasza. W ślad za tym idą wahania cenowe. Ta sinusoida skutecznie demoluje cały rynek kolejowy i wpływa negatywnie na konkurencyjność polskiej gospodarki. Przy tak rozregulowanym procesie inwestycyjnym co i rusz pojawiają się zjawiska takie jak masowe zwolnienia, bankructwa przedsiębiorstw budowlanych, wojny cenowe, okresowe wzrosty kosztów kluczowych materiałów i spadki ich dostępności. PKP PLK, zarządzająca polską siecią kolejową w imieniu Skarbu Państwa, wielokrotnie zwracała uwagę decydentom na ułomność tego kuriozalnego modelu finansowego. Ten głos musi dziś wzmacniać cała branża, inaczej wciąż trwać będzie ten chocholi taniec.

Co także niezmiernie ważne, na tak niestabilnym rynku ekstremalnie trudne jest (a czasem niemożliwe) wygenerowanie impulsów badawczo-rozwojowych w firmach, bo wszystkie zyski z lat „tłustych” przeznaczane są zupełnie planowo na pokrywanie strat w latach posuchy. Nowe technologie czy lokalni czempioni wychodzący ze swymi produktami i usługami okołobudowlanymi za granicę to w kolejowym segmencie infrastrukturalnym zjawisko marginalne.

Ostatecznie zaś rozregulowany proces inwestycyjny nie sprzyja sprawnej i terminowej realizacji założeń strategii transportowej państwa. W efekcie średnia prędkość pociągu towarowego w Polsce nadal nieznacznie przekracza 25 km/h i jest dwukrotnie niższa niż w Niemczech. W praktyce taki sam tabor w Polsce potrzebuje dwa razy więcej czasu na przewiezienie tego samego ładunku, a w określonym czasokresie może go przewieźć dwukrotnie mniej (choć tu nie cała wina leży po stronie infrastruktury, ale też organizacji pracy przewoźników). Dlatego nie może dziwić, że polska kolej wciąż traci swoje udziały w transportowym „torcie”. Transport kolejowy nadal nie stanowi też wystarczająco atrakcyjnej alternatywy wobec zakorkowanych dróg, a mitrężący na nich czas pracownicy są mniej efektywni (mniej wytwarzają, mniej odpoczywają, mniej czasu poświęcają rodzinie).

Drogi – czyli potrafimy działać inaczej

Popatrzmy, jak funkcjonują w naszym kraju inwestycje drogowe. Tam polityczna wola i finansowe zaangażowanie państwa są widoczne od lat. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ma swój wieloletni program, którego bazą są gwarantowane środki budżetowe. Jeśli jest szansa na pozyskanie środków unijnych, to są one albo wykorzystywane do refinansowania przyjętych wcześniej zadań budżetowych, albo do zwiększenia ich ilości w danym okresie. Plan inwestycji w sieć drogową nie zatrzymuje się więc ani na chwilę, tym bardziej że Krajowy Fundusz Drogowy finansowany przez Bank Gospodarstwa Krajowego ma uprawnienia do zaciągania zobowiązań, których gwarantem jest Skarb Państwa, a także może rolować swój dług. A jakby tego było mało, to KFD zasilany jest jeszcze 80 procentami przychodów państwa z akcyzy na paliwa, resztę dostaje jego biedny krewny – Fundusz Kolejowy.

Dzięki temu mechanizmowi finansowemu brak uruchomienia KPO czy zatwierdzenia budżetu wieloletniego UE nie blokuje niczego i przetargi są realizowane w trybie ciągłym. Drogowcy wiedzą też dokładnie, ile środków zostanie zainwestowanych zarówno w długo-, jak i krótkookresowej perspektywie. Na stole leży więc 291 mld zł w ramach Programu Budowy Dróg Krajowych do 2030 r., a z corocznie ogłaszanych zapowiedzi jasno wynika, że akurat w 2022 r. na autostrady, krajówki i obwodnice wydanych zostanie 22,5 mld zł. W takich stabilnych warunkach rosną więc i inwestują drogowe odnogi budowlanych czempionów Budimexu, Strabag czy PORR. Serce kolejnych polskich rządów bije bez wątpienia dla dróg i drogowców. A polityczna wartość wstęgi przecinanej na tle autostrady przewyższa niestety tę strategiczną i długofalową, przecinaną na tle kolejowych torów.

Mamy prawdziwie polskie drogi, dla których zarówno ciągłość, jak i skala finansowania jest absolutnie nieporównywalna do tego, co prezentowane jest na „unijnej” kolei. Kolei, dla której brakuje nowoczesnego modelu finansowania, a przyjęta właśnie aktualizacja KPK powiela wadliwy wieloletni model – owszem, będziemy wydawać pieniądze na kolej, ale tylko uzupełniając uruchomione wcześniej w Brukseli pieniądze z KPO, CEF-2 oraz kolejnego budżetu UE na lata 2021-2027. Kolei, na której dochodzi często do kuriozów takich jak w 2020 r., gdy decydenci, przyparci do muru przykładem drogowym, postanowili zakomunikować rynkowi, ile to przetargów zostanie ogłoszonych w kolejnym roku. Z zadeklarowanej kwoty 17 mld zł ostało się ostatecznie tylko 3 mld... Powód? Brak uruchomienia środków unijnych, zarówno z KPO, jak i budżetu na lata 2021-2027. Błędne koło…

Żeby kolej była polska – Model Finansowania Kolei

Polityczne frazesy i pozory muszą zostać zastąpione twardą walutą w postaci wzięcia odpowiedzialności za ten sektor gospodarki. Założenia wszystkich zamierzeń odnośnie do tego sektora – rozproszone dziś w wielu miejscach resortu infrastruktury, PKP PLK czy CPK-u – muszą się wpisać w jeden Model Finansowania Kolei, czyli radykalną zmianę polityki wydatkowania środków finansowych na kolej. Model – a zatem faktyczne działanie, a nie kolejny dokument kurzący się na półce gabinetów ministerialnych – w którym, w wieloletniej perspektywie polskie państwo przedstawi montaż finansowy zapisany i gwarantowany bezpośrednio przez budżet, z analogiczną do dróg możliwością zaciągania przez BGK pożyczek gwarantowanych przez Skarb Państwa celem zasilania Funduszu Kolejowego oraz z jego udziałami w przychodach z akcyzy na poziomie równym z drogami (50/50). Skoro zaś KPO, na które czekamy od kilkunastu miesięcy jest również instrumentem quasi-kredytowym, to rząd nie powinien się wahać przed poszukiwaniem środków finansowych na rynkach obligacji, współpracy z wielkimi bankami finansującymi infrastrukturę, czy też w ramach różnych innych zobowiązań zaciąganych wobec międzynarodowego rynku finansowego. Tylko taki model zapewni ciągłość finansowania, inicjatywę inwestycyjną i faktyczne, nie papierowe sprawstwo polskiego państwa w obrębie systemu kolejowego. Tylko wówczas harmonogramy kolejowych inwestycji nie będą skorelowane z dostępnością w danym okresie środków unijnych, a sytuacje takie jak Covid, kłótnia z Brukselą czy wojna na Ukrainie nie będą rozbijać na wiele miesięcy całego rynku. To kwestia decyzji politycznych, za którymi pójdą wymierne efekty gospodarcze i społeczne. Pozostaje otwarte pytanie, czy w obecnym obozie władzy są ludzie mający w sobie odpowiednią mieszankę odwagi i propaństwowego myślenia, by dokonać tego kopernikańskiego przewrotu. Czy poczują się w końcu realnymi gospodarzami i przejmą tę rolę od urzędników unijnych? Czy wykażą się gospodarczym patriotyzmem? Czy zrobią krok ku temu, żeby kolej była polska?

Czy też minister finansów po raz kolejny będzie grał na propaństwowych i patriotycznych postawach kolejarzy mówiąc, że nie ma pieniędzy na kolej - bo obronność, bo służba zdrowia, bo edukacja; jednocześnie szerokim strumieniem pieniędzy finansując drogi? Tak się to przecież często działo przez 30 ostatnich lat.

Jeśli polityczni decydenci nie zmienią systemowego podejścia do tego sektora gospodarki, to marzenia o krajowych czempionach w segmencie spółek budowlanych czy producenckich, silnie opartych na „kolejowym filarze”, można będzie spokojnie odłożyć na półkę. A wielkie plany, jak budowa kolejowego komponentu CPK w takich warunkach mogą być wykonane tylko jako zupełnie zewnętrzny transfer, skredytowany i zrealizowany w całości przez podmioty zagraniczne w zaproponowanym i dostarczonym przez nich standardzie. Naszym firmom pozostanie tradycyjna rola montażysty i podwykonawcy, a nie kreatora technologii.