Finansowanie kolei – kukułcze jajo?

Zgodnie z ustawą o publicznym transporcie zbiorowym, właściwy samorząd jest organizatorem transportu publicznego na swoim terenie – co oznacza, że przewozami o charakterze wojewódzkim są przewozy realizowane na linii komunikacyjnej bądź sieci komunikacyjnej na terenie więcej niż jednego powiatu w tym samym województwie. Analogicznie: powiatowe przewozy pasażerskie to przewozy na terenie co najmniej dwóch gmin w tym samym powiecie, natomiast przewozy gminne realizowane są na terenie jednej gminy. Ewentualnie przewozy gminne lub powiatowe mogą być realizowane na obszarze związku gmin/związku powiatów bądź na obszarze gminy (powiatu), która zawarła z inną gminą (powiatem) porozumienie o powierzeniu realizacji zadań z zakresu publicznego transportu zbiorowego. Znowelizowane niedawno przepisy ustawy PTZ wprowadziły również dwie nowe kategorie organizatorów PTZ: przewozy powiatowo-gminne (organizator: związek powiatowo-gminny) i metropolitalne (organizator: związek metropolitalny).

Jednocześnie ustawodawca zastrzegł, że przewozami o charakterze wojewódzkim są również takie przewozy, które odbywają się pomiędzy województwami na mocy porozumienia (w wyniku którego jedno z województw jest organizatorem PTZ na całej linii/sieci komunikacyjnej, również na terenie sąsiedniego województwa). Przewozami wojewódzkimi są również, w transporcie kolejowym, przewozy do najbliższej stacji w województwie sąsiednim, umożliwiające przesiadki w celu odbycia dalszej podróży lub techniczne odwrócenie biegu pociągu.

Samorządy wojewódzkie są także organizatorem niektórych przewozów określanych w Ustawie PTZ jako „międzywojewódzkie”. Jeśli bowiem nie zostało zawarte wspomniane wyżej porozumienie pomiędzy województwami (dotyczące przekazania przez jedno województwo organizacji PTZ na danej linii komunikacyjnej sąsiedniemu województwu), wówczas organizatorem PTZ na linii/sieci komunikacyjnej przekraczającej granicę województwa jest województwo właściwe ze względu na najdłuższy odcinek planowanego przebiegu linii komunikacyjnej. Przy czym organizacja PTZ musi odbywać się w uzgodnieniu z województwami właściwymi ze względu na przebieg tej linii komunikacyjnej albo sieci. Paleta obowiązków samorządów wojewódzkich jako organizatorów PTZ dotyczy również organizacji przewozów transgranicznych – tj. takich, które obejmują swoim zakresem obszar maksymalnie jednego województwa i analogicznej jednostki administracyjnej w sąsiednim państwie.

Tu należy podkreślić, że zgodnie z ustawą PTZ organizatorem przewozów międzywojewódzkich (i międzynarodowych – czyli o większym zakresie niż transgraniczne) w transporcie kolejowym jest również minister właściwy ds. transportu. Z tego wynika, że ustawodawca nie rozdzielił tu precyzyjnie podziału kompetencji pomiędzy władzę centralną i samorządy wojewódzkie. Stosowany od lat mechanizm (w wyniku którego strona rządowa finansuje połączenia spółki PKP Intercity, a samorządy wojewódzkie – połączenia uruchamiane przez spółki segmentu regio/aglo) wynika z utartej praktyki, a nie jasnego, zapisanego w prawie podziału zadań.

Kolej to „problem marszałków”?

Praktyka funkcjonowania transportu kolejowego w Polsce jest taka, że choć prawo nie wskazuje wprost, iż organizacja transportu kolejowego w regionach spoczywa na marszałkach (taki zapis znajdował się w pierwotnej wersji ustawy o transporcie kolejowym, ale wraz z wejściem w życie ustawy PTZ został z niej wykreślony) – to i tak w praktyce staje się to rolą samorządów wojewódzkich. Wynika to z faktu, że zdecydowana większość linii kolejowych w Polsce przekracza co najmniej raz granicę powiatu.

Samorządy powiatowe i gminne mają naturalnie, zgodnie z ustawą PTZ, możliwość bycia organizatorem przewozów kolejowych, ale w zdecydowanej większości nie korzystają z tej możliwości, ograniczając się do organizowania „klasycznej” komunikacji miejskiej i regionalnej oraz „korzystania” z komunikacji kolejowej organizowanej przez marszałków. Wyjątki w tym względzie stanowią:

• Miasto Stołeczne Warszawa, które posiada własną spółkę przewozów kolejowych na liniach PLK (SKM w Warszawie), realizującą przewozy na terenie aglomeracji wspólnie z KM i WKD;
  

• Miasto Wrocław, organizujące (od kwietnia 2017 r.) przewozy wewnątrz miasta, pomiędzy stacjami Wrocław Główny i przystankiem Wrocław Wojnów. Operatorem są Koleje Dolnośląskie (zlecenie w trybie bezpośrednim), taryfa jest tożsama z podstawową taryfą KD, w pociągach na wskazanej trasie są również honorowane wszystkie bilety wrocławskiej komunikacji miejskiej.
  

W przeszłości organizatorem PTZ w transporcie kolejowym było również m.in. miasto Łódź, które tymczasowo w związku z remontem sieci tramwajowej i drogowej na terenie miasta) finansowało uruchamianie (przez Łódzką Kolej Aglomeracyjną) kilku pociągów na terenie miasta, w relacji Łódź Widzew – Łódź Żabieniec.

Oprócz tego, dochodzi również do sytuacji przekazywania środków w formie dotacji celowej. Obecnie najbardziej wyraziste przykłady w tym względzie to projekt Poznańskiej Kolei Metropolitalnej oraz połączenia pomiędzy Zakopanem i Nowym Targiem oraz Rybnikiem i Wodzisławiem Śląskim.

Dzięki porozumieniu samorządu województwa wielkopolskiego oraz samorządów lokalnych (gmin i powiatów) położonych wzdłuż linii kolejowych wychodzących z węzła poznańskiego w zakresie wspólnego finansowania połączeń kolejowych (dotacja celowa przekazana samorządowi wojewódzkiemu), od czerwca br. nastąpi zwiększenie liczby pociągów na liniach kolejowych Poznań – Grodzisk Wielkopolski; Poznań – Wągrowiec; Poznań – Nowy Tomyśl; Poznań – Jarocin. Sumaryczna częstotliwość kursowania pociągów (uruchamianych do tej pory przez samorząd wojewódzki i uruchamianych w tym momencie w ramach projektu PKM) to co 30 minut w godzinach szczytu. Do 2021 r. sukcesywnie będą włączane do PKM kolejne odcinki, co jest uzależnione od terminu zakończenia remontów poszczególnych linii kolejowych przez PKP PLK. W II etapie PKM obejmie linie do Rogoźna Wlkp. (2019/2020 r.), Wrześni (2020 r.), Kościana (2020 r.), Szamotuł (2021 r.) i Gniezna (2021 r.).

Władze Rybnika oraz Wodzisławia Śl. przekażą samorządowi województwa śląskiego kwotę 600 tys. zł rocznie na zwiększenie liczby połączeń pomiędzy tymi ośrodkami. Większość połączeń zostanie uruchomiona od czerwca 2018 r., ale nieznaczne zwiększenie liczby pociągów nastąpiło już w grudniu 2017 r. wraz z roczną zmianą rozkładu. Natomiast dzięki zwiększeniu liczby pociągów od czerwca br., przez cały dzień pomiędzy godz. 4-23 pociągi na odcinku Rybnik – Wodzisław Śl. mają kursować co ok. 60 minut, a w szczycie co ok. 30 minut (wliczając w to wcześniej funkcjonującą ofertę). Ma to być m.in. sposób na rozwiązanie problemów komunikacyjnych związanych z zakorkowanymi drogami pomiędzy tymi ośrodkami. Od czerwca br. Wodzisław Śl. zyska także m.in. poranne połączenie do Rzeszowa przez Katowice, Kraków (będzie to wydłużenie istniejącej relacji Rybnik – Rzeszów). Warto tu jeszcze wspomnieć, że Rybnik i Wodzisław budują, przy swoich dworcach kolejowych, zintegrowane węzły przesiadkowe, a od 2016 r. na trasie pomiędzy stacją w Wodzisławiu Śl. i centrum miasta można komunikacją miejską podróżować za darmo.

27 kwietnia br., w ramach projektu „Podhalańska Kolej Regionalna”, nastąpiło zwiększenie liczby pociągów pomiędzy Nowym Targiem i Zakopanem – pociągi obecnie kursują na tym odcinku co ok. 60 minut (wliczając w to funkcjonującą wcześniej ofertę). Ok. 1/3 kosztów uruchomienia nowych pociągów pokrywają lokalne gminy. W treści porozumienia pomiędzy samorządem wojewódzkimi i samorządami lokalnymi, te ostatnie zadeklarowały, iż będą pokrywać koszty budowy nowych przystanków oraz parkingów i ciągów pieszo-rowerowych prowadzących do przystanków. Wstępnie, nowy przystanek planowany jest m.in. w sąsiedztwie otwartego niedawno ośrodka geotermalnego w Szaflarach.

Wsparcie finansowe dla samorządu wojewódzkiego ma miejsce także w zakresie sezonowych połączeń Koszalin – Mielno i Sławno – Darłowo (samorządy gminne przekazują środki województwu zachodniopomorskiemu), miało też w przeszłości miejsce na Podlasiu (dofinansowanie województwa podlaskiego przez gminę Kuźnica w celu uruchomienia dodatkowego pociągu w relacji Białystok – Kuźnica Białostocka). W dalszym ciągu sytuacje takie są jednak marginalne – większość samorządów niższego szczebla wychodzi bowiem z założenia, że całość kosztów związanych z funkcjonowaniem transportu kolejowego powinni ponosić marszałkowie. I to nawet pomimo że często kolej odgrywa największą rolę np. w obsłudze aglomeracji centralnej województwa (czyli przewozów wewnątrz gmin lub powiatów), a mniejszą – w układzie całego regionu.

Są zresztą również przypadki w kraju, gdzie połączenia finansowane są przez inny samorząd niż de facto wynika to z ustawy (np. wakacyjne pociągi Lębork – Łeba finansowane są z budżetu województwa, mimo że trasa ta leży na terenie tylko jednego powiatu, ale jest ona traktowana jako fragment wojewódzkiej linii komunikacyjnej Gdynia – Łeba).

Konieczna „subwencja transportowa”?

Sytuacja jest w dużej mierze patowa. Z jednej strony, od części marszałków płyną sygnały, że samorządy niższego szczebla powinny dołożyć się do kolei. Te ostatnie z kolei wskazują, że same zazwyczaj ponoszą wysokie koszty funkcjonowania komunikacji miejskiej (do której w dodatku nie mają żadnego wsparcia finansowego – w przypadku kolei następuje bowiem refundacja ulg ustawowych, czego w komunikacji miejskiej nie ma). Nawet tam, gdzie udało się osiągnąć porozumienie – negocjacje w zakresie wysokości wsparcia finansowego na funkcjonowanie kolei są zazwyczaj bardzo burzliwe, niejednokrotnie media donosiły zresztą o zagrożeniach zakończenia współpracy.

Z drugiej strony, trudno wnioskować, że system organizacji transportu kolejowego jest zły. Biorąc pod uwagę, jak skomplikowanym mechanizmem (logistycznym, kadrowym, finansowym) jest kolej, trudno byłoby spodziewać się, że przenoszenie organizacji transportu kolejowego na niższy szczebel przyniosłoby pozytywne skutki (SKM Warszawa – ze swoim potencjałem finansowym i organizacyjnym jest w tym względzie wyjątkiem potwierdzającym regułę). Być może zatem kierunek działania powinien być inny. Może receptą na rozwiązanie problemu byłoby stworzenie systemu „subwencji transportowych”. Analogicznie jak rząd przekazuje samorządom subwencję oświatową na działanie szkolnictwa – może należałoby stworzyć system pomocy dla samorządów na organizację transportu? Z zastrzeżeniem, że – tam, gdzie funkcjonuje transport kolejowy – część środków musi być przeznaczona na kolej?

Byłaby to niewątpliwie rewolucja w finansowaniu transportu kolejowego w Polsce. Ale to chyba jedyne rozwiązanie, które pozwoliłoby rozwiązać obecną patową sytuację.