Dżentelmeni o pieniądzach nie rozmawiają?

Przedszkola czy domy pomocy społecznej to nie jest temat często pojawiający się na łamach mediów związanych z transportem, a jeśli już, to w kontekście ich obsługi komunikacyjnej. Znacznie rzadziej zwraca się uwagę, że każda złotówka wydana przez samorząd na zakup nowego zespołu trakcyjnego mogła być przeznaczona właśnie na edukację czy opiekę społeczną – i na odwrót. Jak efektywnie finansować polski transport tu i teraz, w warunkach takiej zamożności państwa, jaką mamy dziś, zastanawiali się na V Konferencji PKP SKM dr Marcin Wołek i dr Michał Wolański z Wydziału Ekonomicznego Uniwersytetu Gdańskiego. Na kanwie ich wystąpienia oraz sytuacji trójmiejskiej SKM zastanówmy się, jak tych wciąż nielicznych złotówek nie zmarnować.

2,5 mld zł rocznie na transport publiczny

W Polsce na transport publiczny wydaje się w sumie całkiem sporo. Jeśli zliczyć wszystkie dotacje rządowe i samorządowe oraz przychody ze sprzedaży biletów – to otrzymamy kwotę ok. 2,5 mld zł rocznie tylko na utrzymanie regionalnego i aglomeracyjnego ruchu kolejowego, bez połączeń spółki IC oraz bez inwestycji w tabor czy infrastrukturę. Jednak znaczna część tych środków, wliczając tu także komunikację miejską, jest – można powiedzieć – zakleszczona zwłaszcza w mniejszych samorządach. Z jednej strony bowiem samorządy mają narzucone limity zadłużenia, z drugiej – bardzo wysoki udział wydatków sztywnych: na poziomie miast ok. połowy wydatków jest zarezerwowane na oświatę i opiekę społeczną – a w najmniejszych gminach może być to nawet ¾ (choć one zwykle nie finansują komunikacji miejskiej ani kolejowej).

Przytoczeni wyżej naukowcy określili to nieco złośliwie jako „usamorządowienie po polsku”, czyli oddanie samorządom zadań bez przyznania stosownego udziału w podatkach, co pozwalało kolejnym rządom na wykazywanie korzystnego bilansu budżetu centralnego. Prawo nie rozróżnia przy tym w kwestii zadłużenia wielkich miast jak Warszawa od najuboższych gmin poPGR-owskich, choć mają one zupełnie różne możliwości spłaty zobowiązań choćby z uwagi na możliwość poręczenia majątkiem – każda jednostka ma identyczny limit. Można wręcz odnieść wrażenie, że ustawodawcy nie przewidzieli okresu absorpcji znaczących środków unijnych, a zasada antycykliczności wydatków była im całkowicie obca. W efekcie mniejsze samorządy zostają ze środkami inwestycyjnymi rzędu choćby kilkuset tysięcy złotych, z których nie można zebrać wkładu własnego na żaden sensowny projekt czy sfinansować stabilnego systemu komunikacji zbiorowej. Także (oczywiście nie tylko) dlatego słyszymy o nieustannych kłopotach z wydaniem środków unijnych na kolej.

Albo wspólny bilet, albo refundacja ulg

Co gorsza, polskie prawo wręcz torpeduje łączenie tych szczupłych środków. Jaskrawym tego przykładem jest kwestia zintegrowanych biletów. Nieodzownym elementem sensownego systemu taryfowego są ulgi ustawowe, a te refunduje państwo. Jednak zgodnie z Ustawą o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego finansuje ono wyłącznie osobne ulgowe bilety kolejowe, autobusowe i komunikacji miejskiej. Jeśli któryś samorząd chce wprowadzić bilet kolejowo-autobusowy, to ma do wyboru rezygnację z ulg (co jest społecznie nieakceptowalne) bądź rezygnację z ich refundacji. To dlatego zintegrowane bilety funkcjonują najpełniej w aglomeracji warszawskiej, która wybrała drugie rozwiązanie, i dlatego nie ma ich w innych samorządach, gdyż ich na to nie stać. Nawiasem mówiąc trudno oprzeć się wrażeniu, że jest to kolejny przykład „usamorządowienia po polsku” – w postaci zmuszania samorządów do przejmowania dodatkowo także finansowania ulg.

Kolejny element zniechęcający samorządy do inwestowania w infrastrukturę transportu publicznego to ryzyko własnościowe. Samorząd w tym przypadku inwestuje w cudze aktywa (zwykle PLK, choć nie tylko, np. na Pomorzu także rozdrobnionej własnościowo linii SKM). Takie ryzyko jest znacznie mniejsze przy inwestycjach w sieć drogową, która w wielkich miastach jest z reguły skomunalizowana. W efekcie miasto woli inwestować we „własne” drogi niż w linie kolejowe, nad którymi nie ma kontroli. Tymczasem czeka nas wdrożenie IV pakietu kolejowego i związane z nim zwiększenie roli systemu przetargowego. Choćby to jest dobrym powodem do komunalizacji tych elementów infrastruktury, których nie posiadają PLK – np. warsztatów i stacji postojowej Gdynia Cisowa, należącej dziś do PKP SKM, tak, by państwo lub samorząd zachowały nad nimi kontrolę. Przy okazji jasna sytuacja własnościowa zachęci samorząd do inwestowania.

Krótkie umowy obniżają efektywność

Po stronie operatorów kolejowych efektywne wykorzystanie środków utrudnia krótki czas zawierania kontraktów – czego przykładem były perypetie woj. kujawsko-pomorskiego z Arrivą. Dla rzetelnej projekcji przychodów potrzebne są umowy na kilkanaście lat. Ponadto na kolei dominują kontrakty netto, ryzyko przewozowe jest zatem na przewoźniku (w przeciwieństwie do komunikacji miejskiej), który nie posiada wielu kluczowych dla jego oszacowania danych. Do tego długoterminowo bardzo negatywnie będzie oddziaływać demografia, zresztą już odbijająca się na przewozach z uwagi na załamanie populacyjne w najmłodszej grupie wiekowej – uczniów i studentów, tradycyjnie stanowiących grupę mocno związaną z koleją i transportem publicznym. Wszystko to utrudnia realnie odważne projekty taborowe z uwagi na problemy z dobrą zdolnością kredytową.

Można mieć też zastrzeżenia co do preferencji samorządów w obrębie transportu kolejowego. Nietrudno zauważyć, że obejmują one wydatki inwestycyjne w tabor i infrastrukturę, a więc to, co atrakcyjne medialnie. Znacznie gorzej jest z późniejszym finansowaniem oferty: braki jej dofinansowania rzędu 100 tyś. zł (miasta) czy 20 mln zł (większe województwa) niweczą projekty infrastrukturalne o dwa rzędy wielkości droższe.

Jaka rola Funduszu Kolejowego?

Potrzebna jest też dyskusja odnośnie roli Funduszu Kolejowego. Jest on tym istotniejszy, że – w przeciwieństwie do funduszy unijnych – będzie dostępny dla sektora kolejowego także po 2023 r. Wołek i Wolański zaproponowali, by kierować w przyszłości te środki do samorządów wspierających kolej. Dziś nie ma żadnego mechanizmu wsparcia zwłaszcza dla samorządów wojewódzkich, które wspierają zrównoważony transport, w stosunku do tych, które wręcz dążą do likwidacji kolei regionalnej. Alokowany w ten sposób Fundusz Kolejowy i tak na koniec trafi do zarządcy infrastruktury (w formie opłat za dostęp).

Przewoźnicy regionalni (oraz kupujące im tabor samorządy) powinni się też wystrzegać nadmiernej różnorodności typów pozyskiwanych jednostek, a więc wystrzegać się złego – zdaniem Wołka i Wolańskiego – przykładu spółki Intercity. Tu duże możliwości daje umowa ramowa, lecz wadą polskiego prawa zamówień publicznych jest to, że dopuszczana jest ona tylko na 3 lata. Rozwiązaniem na racjonalne kosztowo budowanie taboru byłyby umowy ramowe 7-letnie, które ułatwiałyby dokupywanie taboru partiami wraz z pozyskiwaniem funduszy – zarówno unijnych (przed 2023 r.), pozostałych po innych, niezrealizowanych zadaniach, jak i głównie krajowych (po 2023 r.).

Powyższe uwagi są tylko pewnym przyczynkiem do dyskusji, której zdecydowanie brakuje, choć w pewnym momencie i tak niejako wymusi ją wspomniany wyżej IV pakiet kolejowy. Pewne jednak jest, co podkreślali naukowcy z UG, że bez integracji głęboko rozproszonych środków publicznych kolej nie tylko nie wygra z samochodem, ale nawet nie zatrzyma trendu wzrostu jego udziału w modal split.