Czy w Polsce sprawdziłby się „bilet za 9 euro?” (analiza)

„Bilet za 9 euro” zaiste był niebywałą promocją transportu publicznego. Za grosze, czy może ściślej: za eurocenty, można kupić bilet, który przez cały miesiąc obowiązuje w całych Niemczech w większości pociągów (za wyjątkiem pociągów najwyższej kategorii, np. ICE), komunikacji miejskiej i części autobusów regionalnych. Eksperyment został wprowadzony na trzy miesiące (od czerwca do sierpnia br.). Według informacji w momencie oddania tego tekstu do druku (połowa sierpnia br.) informowano o sprzedaniu aż 38 mln tych biletów. W mediach i Internecie pojawiały się zdjęcia z przepełnionych pociągów zmierzających do kurortów, do których nie wszyscy chętni byli w stanie wsiąść. Ekonomiści zaczęli wysnuwać wnioski, że tak duża sprzedaż tego biletu, w powiązaniu z odgórnym obniżeniem cen benzyny, wpłynęła na spowolnienie tempa inflacji.

9 euro, czyli 50 złotych

Sprzeczne dane i wnioski napływają na temat tego, czy bilet za 9 euro spowodował zmniejszenie roli transportu samochodowego. Na początku lipca media informowały, że z analizy holenderskiej firmy TomTom, producenta systemów nawigacyjnych, przeprowadzonej na zlecenie Niemieckiej Agencji Prasowej (DPA), wynika, że w 23 z 26 przebadanych miast w Niemczech stwierdzono zmniejszenie liczby korków w porównaniu z okresem przed wprowadzeniem biletu. Jednak już miesiąc później ta sama DPA, a także renomowany „Spiegel” informowały m.in. o tym, że liczba pasażerów wzrosła co prawda o 35%, ale liczba samochodów zmniejszyła się tylko o 2-3%. Jasno wynika z tego, że tani bilet wpłynął na wzrost mobilności, ale nie na zmniejszenie roli samochodów.

Naturalnie rozgorzała w Niemczech dyskusja, „co po bilecie za 9 euro”. Przedstawiciele rządu podchodzą (a przynajmniej podchodzili do momentu oddania tego tekstu do druku) do sprawy raczej zachowawczo. Resort transportu wskazuje, że trzeba przeanalizować efekt eksperymentu – i na pewno będą działania zachęcające do korzystania z transportu publicznego. Minister finansów natomiast jednoznacznie wskazał, że budżetu na to nie stać, zwłaszcza że w 2023 roku rząd znów musi dotrzymać w budżecie konstytucyjnej reguły wydatkowej, która ogranicza możliwość zadłużania się. Reguła na razie została zawieszona z powodu pandemii oraz rosyjskiej inwazji na Ukrainę.

Trudno się dziwić, ze w Polsce pojawiła się lawina sugestii, żeby wprowadzić podobne rozwiązanie jak w Niemczech. „Oni mają bilet za grosze, a my opóźnione pociągi” – podobnych artykułów czy wpisów w mediach społecznościowych było mnóstwo. Nie trzeba było też długo czekać na inicjatywę polityczną. Posłowie klubu Polska 2050 Hanna Gill-Piątek, Tomasz Zimoch i Paweł Zalewski zapytali w interpelacji, czy resort infrastruktury planuje wprowadzenie analogicznych rozwiązań. W interpelacji można przeczytać m.in.: „Biorąc pod uwagę wstępne wyniki projektu niemieckiego, a przede wszystkim polskie problemy, na jakie odpowiedzią mógłby być tani uniwersalny bilet na transport publiczny, jest to rozwiązanie warte rozważenia. Bilet taki mógłby w Polsce kosztować 50 zł. Oprócz oczywistego aspektu promocji podróżowania (…) transportem kolejowym dochodzi również kwestia obniżenia kosztów podróży, które w ostatnich miesiącach bardzo wzrosły – z jednej strony ze względu na podnoszone przez spółki kolejowe ceny biletów, z drugiej ze względu na rosnące ceny paliwa. (…) Eksperci Polski 2050 obliczyli, że podobne rozwiązanie w Polsce na okres wrzesień-grudzień kosztowałoby ok. 15 mld zł, włączając w to już rekompensaty dla samorządów”.

A może bezpłatnie w dużych miastach?

Zanim skomentuję ten pomysł – najpierw drobna retrospekcja. Wiosną działacze Partii Razem proponowali, by wprowadzić bezpłatny transport publiczny w dużych miastach. Inicjatorzy pomysłu, używając sloganu „Nie karm Putina, wsiądź do autobusu”, podali, że wprowadzenie bezpłatnego transportu publicznego w miastach wojewódzkich kosztowałoby 2,2 mld zł i że te koszty powinien wziąć na siebie rząd, przekazując samorządom stosowne środki. Te 2,2 mld zł to (zapewne) łączne wydatki w skali roku wszystkich miast wojewódzkich na transport publiczny.

Wskazałem, że ten pomysł jest zły (a przynajmniej niedopracowany) z kilku powodów:

• Co z miastami, takimi jak Gdynia czy Jaworzno, leżącymi w obrębie aglomeracji, a posiadającymi własną komunikację? Co na przykład z Radomiem, Rybnikiem, Koszalinem, Częstochową, Grudziądzem, Elblągiem? Trzy ostatnie miasta posiadają drogą w utrzymaniu komunikację tramwajową.
• Bezpłatna komunikacja wpływa na wzrost liczby pasażerów w sposób żaden lub znikomy. Samochody z ulic nie znikają, a koszty zabawy w „bezpłatny” transport są wysokie.
• Nie wzięto pod uwagę specyfiki finansowania: stopień pokrycia kosztów biletami waha się w miastach wojewódzkich między 30% a 50%. Jak stworzyć sprawiedliwy algorytm podziału kosztów?
• Czy na bezpłatny transport „załapałoby się” tylko miasto wojewódzkie, czy także na przykład podmiejskie samorządy (np. Piaseczno, Wieliczka, Sopot). Co z konurbacją górnośląską?
• W ogóle pominięto kolej, która w aglomeracjach odgrywa coraz ważniejszą rolę, a finansują ją (z wyjątkiem SKM Warszawa) w całości lub w większości samorządy wojewódzkie.

Reasumując: pomysł Partii Razem na bezpłatny transport jest zły. Pomysł Polski 2050 na „bilet za 50 zł” też jest zły. Gdyby nie zważać na okoliczności, można byłoby napisać, że każdy pomysł promocji transportu publicznego jest dobry, a bilet za 50 zł na pewno byłby magnesem bardzo silnie przyciągającym pasażerów – ale polska kolej nie jest przygotowana na dalszy wzrost liczby pasażerów.

A co z taborem?

W maju br. liczba pasażerów kolei wyniosła 30,4 mln osób. Tylko raz w ostatnim dziesięcioleciu miesięczny wynik był wyższy niż 30 mln (w październiku 2019 r.). Wynik w I półroczu (158,2 mln) jest tylko o 2,5% gorszy niż w analogicznym okresie roku 2019, który był dla polskiej kolei rekordowy w XXI wieku. Oczywiście na te wyniki wpływają uchodźcy z Ukrainy, ale większe znaczenie ma odmrożenie życia społecznego w związku z uspokojeniem się pandemii, a także wzrost cen paliw. Trzeba jednak zadać fundamentalne pytanie: czy ktoś sobie wyobraża, żeby – tak jak w Niemczech – liczba pasażerów pociągów w Polsce z dnia na dzień wzrosła o jedną trzecią?

PKP Intercity, aby obsłużyć szczyty przewozowe w wakacje, od kilku lat wypożycza wagony – o bardzo niskim zresztą komforcie – z Czech (w poprzednich latach również ze Słowacji). Teraz i tak jest to już mniejsza liczba niż w poprzednich latach, bo zwiększyła się skala modernizacji i zakupów nowych wagonów. Nie zmienia to jednak faktu, że skala inwestycji w nowy tabor jest mała, już nawet biorąc pod uwagę obecne potrzeby, a co dopiero myśleć o nagłym pojawieniu się rzeszy nowych pasażerów. Przede wszystkim należy jednak pamiętać, jaka była skala odstawiania wagonów PKP IC „w krzaki”. W 2017 r. członek zarządu spółki Jarosław Oniszczuk informował, że ponad 800 wagonów (czyli ok. 40% spośród wszystkich posiadanych przez spółkę!) zalega na bocznicach PKP Intercity. Nie jeździły one w większości już od 2009 roku. Oczywiście trzeba patrzeć na wszystko całościowo. Pendolino, Darty i Flirty to odpowiednik w sumie ok. 400-450 wagonów. Poza tym w ostatnich latach przyspieszył proces modernizacji wagonów IC (który w pewnym stopniu jest również procesem „wyciągania wagonów z krzaków”); większe inwestycje są również w nowy tabor, do tego spółka ratuje się wagonami od południowych sąsiadów… ale gdyby to zsumować i porównać, to podaż miejsc w najlepszym razie jest obecnie zbliżona do tej z początku XXI w., a najprawdopodobniej jest mniejsza. Jak w ogóle zatem można myśleć o obsłudze dużej liczby nowych pasażerów?

Ten sam problem niedoboru taboru dotyczy także przewoźników regionalnych i aglomeracyjnych. Spółki wojewódzkie realizują oczywiście znaczące inwestycje w tabor, ale trzeba przypomnieć, że (poza Kolejami Mazowieckimi i WKD) tworzyły swoją bazę taborową od podstaw, więc taboru mają raczej na styk. Dość przypomnieć choćby problemy, z jakimi przez wiele tygodni zmagały się Koleje Dolnośląskie: gdy odstawionych zostało kilka pojazdów Impuls – natychmiast skutkowało to bardzo dużym tłokiem i problemami ze sprawną obsługą połączeń. W tym samym czasie, na tym samym Dolnym Śląsku codziennie odwoływane były pociągi POLREGIO, a spółka nie ukrywała, że boryka się z kłopotami taborowymi. POLREGIO, w przeciwieństwie do spółek „marszałkowskich”, odziedziczyło z „dawnego” PKP pojazdy serii EN57, ale to już nie jest ten czas, kiedy tych pojazdów jest nadmiar. Mnóstwo pojazdów EN57 poszło w ostatnich latach „w krzaki” lub „na żyletki” – nie tylko dlatego, że zastępują je nowe EZT (to też), ale także dlatego, że POLREGIO optymalizuje liczbę taboru do obecnie realizowanych kontraktów. To zaś oznacza, że choć POLREGIO (patrząc w skali całego kraju) i tak jest w lepszej sytuacji niż spółki „marszałkowskie”, to też w dzisiejszych czasach na pewno nie ma aż taboru „na zapas”, co jeszcze nie tak dawno ówczesne Przewozy Regionalne.

Ulgi, ulgi, ulgi…

Kwestia niedoborów taborowych w kontekście „biletu za 50 zł” to zatem jedno, ale nie wszystko. Pomysł posłów Polski 2050 zakładał bowiem stworzenie „wspólnego biletu”, czyli takiego, który będzie obowiązywał zarówno na kolei, jak i w komunikacji miejskiej. Tu pojawia się m.in. problem uprawnień do przejazdów ulgowych. Odmienne uprawnienia obowiązują bowiem na kolei, odmienne w autobusowej komunikacji regionalnej, a w komunikacji miejskiej wiele ulg jest wprowadzanych samodzielnie przez samorządy. Dodatkowym problemem jest fakt, że na kolei i w komunikacji regionalnej ulgi ustawowe są refundowane przez państwo, a w komunikacji miejskiej nie.

W efekcie powyższego tzw. wspólne bilety na kolej i komunikację miejską w aglomeracjach, czyli rozwiązane tak lubiane i pożądane przez pasażerów, mają swoją bardzo ciemną stronę. Funkcjonują one bowiem kosztem wielkich wyrzeczeń finansowych (to znaczy: spółki kolejowe, przystępując do „wspólnego biletu”, rezygnują z refundacji ulg, otrzymując w zamian wręcz lichwiarski procent z przychodów z tych biletów) albo nie jest to „wspólny bilet”, tylko „wspólny blankiet” (osobno kupuje się promocyjny bilet miejski, osobno kolejowy – żeby zachować możliwość refundacji ulg). Przypomnieć należy, że we wspomnianej już interpelacji wskazano, iż „eksperci Polski 2050 obliczyli, że podobne rozwiązanie w Polsce na okres wrzesień-grudzień kosztowałoby ok. 15 mld zł” – pytanie, czy w tej kwocie jest również rekompensata dla kolejarzy za utracone prawa do refundacji ulg. Dlatego też posłowie, zamiast zajmować się nierealnymi (i tak naprawdę niepotrzebnymi) pomysłami wprowadzenia ogólnokrajowych biletów za 50 zł, mogliby zająć się na przykład kwestią uporządkowania ulg. Nie jest to jednak kluczowy wniosek płynący z tego artykułu.
Jeśli bowiem wydawać na coś pieniądze z centralnego budżetu, to raczej nie na tanie bilety, lecz na walkę z wykluczeniem komunikacyjnym. W Polsce średnio co czwarta-piąta miejscowość nie ma transportu publicznego, a drugie tyle miejscowości ma ofertę minimalną, czyli na przykład obsługę pojedynczymi kursami w dni nauki szkolnej. Co ciekawe – a raczej: co bardzo smutne – nie w pełni wykorzystywane są mechanizmy przynajmniej trochę ułatwiające walkę z wykluczeniem komunikacyjnym.

Zmienić PKS+ na fundusz transportowy

W 2019 r. utworzony został Fundusz Rozwoju Przewozów Autobusowych (FRPA, potocznie określany mianem PKS+). Jest to państwowy fundusz celowy, utworzony dla wsparcia finansowego samorządów w zakresie organizowania i finansowania połączeń autobusowych na terenach wiejskich bądź na liniach komunikacyjnych łączących tereny wiejskie z miastami. Aktualnie coroczny budżet funduszu wynosi 800 mln zł, a do końca 2023 r. dopłata z FRPA została ustalona w kwocie nie wyższej niż 3 zł do 1 wozokilometra – co w autobusowej komunikacji regionalnej jest całkiem sporą kwotą. Rokrocznie zwiększa się zainteresowanie samorządów korzystaniem z PKS+, ale nigdy jeszcze nie została wykorzystana pełna pula środków. W tym roku spośród 800 mln zł wykorzystano 545 mln zł (68% puli).

Zdarzają się regiony, w których zainteresowanie projektem jest większe niż wstępnie planowana pula środków: przykładowo dla woj. mazowieckiego zaplanowano na ten rok 60 mln zł, ale w wyniku bardzo dużego zainteresowania i niepełnego wykorzystania w innych regionach, znowelizowano ustawę o FRPA i przeznaczono dla Mazowsza dodatkowe 28 mln zł. Nowelizacja pozwoliła przeznaczyć również większe środki na przewozy w województwach pomorskim, śląskim i podkarpackim. Jednakże w pozostałych 12 województwach zainteresowanie było mniejsze niż dostępna pula środków – średnio na jedno województwo nie wykorzystano prawie 21,5 mln zł, a to oznacza, że niektóre samorządy mają w kompletnym poważaniu, że na ich terenie występuje wykluczenie komunikacyjne.

Jednocześnie PKS+ jest z kilku powodów krytykowany. Dostępu do niego nie mają gminy miejskie, a niemała część gmin, które mogą z niego korzystać, dokonuje ekwilibrystyki, żeby móc skorzystać z pieniędzy. Nie są rzadkie przypadki, że dokonywana jest minimalna korekta tras, żeby tylko wykazać, iż trasa jest „nowa” (z PKS+ nie można dofinansowywać połączeń istniejących). W ogóle pominięta została kolej – a przecież obecnie samorządy (głównie wojewódzkie) wydają na organizację transportu kolejowego ponad 2 mld zł rocznie. Oczywiście można powiedzieć, że ustawa o dochodach JST z 2003 r. dała województwom dość duży udział w przychodach z PIT i CIT głównie dlatego, że uchwalona w podobnym czasie ustawa o transporcie kolejowym wskazała, że to województwa są odpowiedzialne za kolej (ustawa o publicznym transporcie zbiorowym zmieniła później te zapisy, ale i tak biorąc pod uwagę terytorialny zasięg kolei, większość obowiązków w tym zakresie pozostaje po stronie województw). Na tej zasadzie – gminy i powiaty też mają udziały w PIT i CIT, a mimo tego stworzono dla nich dodatkowy program, z którego można finansować przewozy autobusowe.

PKS+ jest projektem dobrym, ale nie idealnym. Może być w przyszłości fundamentem do stworzenia zupełnie innego mechanizmu, o którym wielokrotnie pisałem na łamach „Rynku Kolejowego”: specjalnego „funduszu transportowego”, czyli „znaczonych” pieniędzy z centralnego budżetu dla samorządów, z obowiązkiem wydania ich na transport publiczny. Wcześniej w trochę zbyt dużym skrócie myślowym używałem określenia „subwencja transportowa”. Subwencja to nie są „znaczone” pieniądze, lecz środki na ogólne wydatki (co ciekawe, „znaczone” nie są również pieniądze w ramach subwencji oświatowej), zatem określenie „fundusz” jest semantycznie bardziej precyzyjne.

Pomysł takiego funduszu lansuje obecnie Koalicja Obywatelska. Poseł klubu KO Franciszek Sterczewski, przedstawiając w maju br. ten pomysł, pisał na Twitterze: „10 autobusów lub pociągów z każdego przystanku w Polsce. Codziennie, cały tydzień, cały rok. Ten standard i zobowiązanie samorządów do organizacji transportu publicznego (nie tylko dla młodzieży szkolnej, jak teraz, ale wszystkich mieszkańców) zostanie zagwarantowany ustawą”. Postulaty te są mi bardzo bliskie, choć oczywiście osiągnięcie minimalnego standardu 10 połączeń z każdego przystanku wygląda na daleko idącą utopię. Wiadomo też, że będąc w opozycji, łatwiej coś obiecywać, niż będąc u władzy. Można też oczywiście wspomnieć, że KO obiecuje teraz wskrzeszanie transportu publicznego, ale za rządów PO-PSL w latach 2007-2015 rynek regionalnych przewozów autobusowych skurczył się o ok. 40% (za „pierwszego PiS” w latach 2005-2007 skurczył się o ok. 8%, a od początku „drugiego PiS” do pandemii, z tego, co zostało w 2015 r., ubyło jeszcze ok. 21%).

Zatem – po owocach ich poznacie. O ile „PKS+” brzmi dobrze, o tyle „fundusz transportowy” brzmi świetnie. 

Obecnie w Niemczech rozważane jest wprowadzenie nieco droższego biletu klimatycznego. Piszemy o tym w tekście pt. Niemcy: Jest pomysł na następcę biletu za 9 euro.

---

Tekst został pierwotnie opublikowany w miesięczniku "Rynek Kolejowy" - zachęcamy do prenumeraty!