Czy „rozsądny zysk” pomoże zwiększyć inwestycje w transport publiczny?

Rynek Kolejowy: Minister Finansów przedstawił projekt rozporządzenia w sprawie sposobu określenia wysokości rozsądnego zysku przysługującego operatorowi publicznego transportu zbiorowego. Czy w gospodarce rynkowej ustalanie przez władzę poziomu zysku ma uzasadnienie?

Bogusław Kowalski, doradca prezesa RBF i ekspert w ZDG TOR, b. wiceminister transportu: Kategoria rozsądnego zysku występuje na rynkach regulowanych jako narzędzie stymulujące rozwój przedsiębiorstw prowadzących na nim działalność. Dotyczy to w szczególności usług publicznych, które są konieczne ze względów społeczno-gospodarczych i dlatego są dotowane z funduszy publicznych. Bez tej dopłaty, w normalnych warunkach rynkowych, po prostu nie byłyby dostarczane. Przy obecnym wysokim poziomu zadłużenia budżetów państwowych i konieczności cięcia wydatków regulacje dotyczące rozsądnego zysku mogą być mechanizmem zachęcającym kapitały prywatne do szerszego zaangażowania w inwestycje np. w transport publiczny.  Wspomniane rozporządzenie jest wykonaniem  delegacji z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Nałożyła ona obowiązek na ministra finansów, aby w porozumieniu z ministrem transportu ustalił w drodze rozporządzenia sposób określenia wysokości rozsądnego zysku. Jednocześnie ustawodawca wskazał, że sposób ten powinien uwzględniać: rodzaj transportu, kapitał, od którego należy liczyć wysokość rozsądnego zysku i konieczność zapobiegania nadmiernemu poziomowi rekompensaty. Projekt rozporządzenia szczegółowo określa sposób ustalania wysokości rozsądnego zysku, który stanowi integralną część rekompensaty przysługującej operatorowi z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez niego usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego o charakterze służby publicznej.  Trzeba jednak zaznaczyć, że zgodnie z zapisami ustawy możliwość wliczenia rozsądnego zysku ustalonego na mocy niniejszego rozporządzenia dotyczy jedynie operatorów wyłonionych na podstawie przepisów ustawy – Prawo zamówień publicznych.

W takim razie jak zgodnie z projektem rozporządzenia ma być wyliczany rozsądny zysk dla operatora?

Podstawą wyliczenia rozsądnego zysku jest ustalenie tego co stanowi u operatora kapitał zaangażowany bezpośrednio w realizację zamówionej przez organizatora transportu zbiorowego usługi publicznej. Bierze się pod uwagę wyłącznie aktywa ściśle powiązane z realizacją usługi publicznej w sposób najbardziej adekwatny i współmierny. Zgodnie z projektowanym rozporządzeniem mogą to być:  środki trwałe, wartości niematerialne i prawne i obce środki trwałe.  Oczywiście z wyłączeniem tych, które zostały nabyte nieodpłatnie. Oznacza to, że operator ma prawo do rozsądnego zysku nawet wtedy, gdy nie posiada własnego taboru i wykonuje usługę w oparciu o jego dzierżawę lub leasing. Jest to właściwe rozwiązanie ponieważ nawet dysponując taborem w ten sposób operator ponosi koszty związane z dzierżawą i obsługą. Wymaga to odpowiedniego zaangażowania kapitałowego związanego z ryzykiem działalności gospodarczej. Przyznanie w takich wypadkach prawa do rozsądnego zysku będzie motywowało przedsiębiorców do podejmowania tego typu aktywności, co pozytywnie wpłynie na konkurencję na rynku i efektywność świadczenia usług publicznych. Dodatkowo precyzyjnie opisano co należy rozumieć pod pojęciem wartości bieżącej kapitału zaangażowanego w odniesieniu do każdego składnika. Zaznaczono, że w przypadku, gdy wartość księgowa taboru jest równa zero, to bieżącą wartość kapitału zaangażowanego ustala się w oparciu o ceny rynkowe. Jest to rozwiązanie problemu, który został zgłoszony przy pierwszej redakcji Rozporządzenia w wersji z 13.06.2011 r. Wtedy brak takiego zapisu dyskryminował operatorów dysponujących zamortyzowanym taborem pozbawiając ich de facto prawa do rozsądnego zysku. Po wprowadzeniu tego zapisu w życie w oparciu o rozsądny zysk połączony z wieloletnią umową na świadczenie usług publicznych operator będzie mógł zbudować finansowanie do odnawiania taboru. Wprowadzenie tego mechanizmu jest bardzo istotne szczególnie dla operatorów kolejowych, którzy w większości dysponują wyeksploatowanymi pojazdami. W rozporządzeniu potwierdzono proponowaną wcześniej metodologię ustalania rozsądnego zysku jako iloczynu skorygowanej wartości bieżącej kapitału zaangażowanego i stopy zwrotu. Stopę zwrotu określono wskazując jej maksymalny poziom  - 6 procent rocznie niezależnie od rodzaju transportu. Zrezygnowano również z corocznej rewaloryzacji stopy zwrotu o wskaźnik inflacji prognozowany w budżecie państwa. Wprowadzono natomiast możliwość premii w wysokości 20 procent wartości zmniejszenia kosztów związanych z realizacją usługi publicznej. Premia może być przyznana, gdy operator dokonał obniżenia kosztów wykonywania usługi w stosunku do kosztów tego typu poniesionych rok wcześniej.

RBF przedstawił ministrom finansów i transportu opinię dotyczącą tego projektu rozporządzenia i propozycje zmian. Co z punktu widzenia potrzeb transportu kolejowego budzi zastrzeżenia?

Zgodnie z potrzebami wynikającymi z funkcjonowania rynku transportu publicznego podstawowymi celami tego rozporządzenia ministra finansów powinno być zaproponowanie takiego mechanizmu, który zagwarantuje możliwość odtworzenia taboru wykorzystywanego do wykonywania przewozów publicznych i uczyni inwestowanie w projekty z zakresu transportu publicznego na tyle atrakcyjne, że przyciągnie znaczne kapitały z rynku finansowego. Ustanowienie jednolitej stopy zwrotu dla wszystkich rodzajów transportu nie uwzględnia specyfiki gospodarowania znacznie różniącej się np. w transporcie drogowym i kolejowym. Zakup taboru szynowego wymaga o wiele większych nakładów finansowych. Jednocześnie przy rezygnacji z wykonywania przewozów pojazdy te jest o wiele trudniej zbyć na rynku niż pojazdy autobusowe. Wynika to zarówno z wielkości rynku, jak i ograniczeń technicznych (nie każdy pojazd szynowy eksploatowany w jednym kraju UE może być wykorzystany w innym kraju). Powoduje to o wiele większe ryzyko związane z inwestowaniem w przewozy kolejowe, niż w przewozy drogowe. Dlatego rozporządzenie (WE) nr 1370/2007 PE i Rady UE rozróżnia długość zawieranych umów na świadczenie usług publicznych w transporcie kolejowym (do 15 lat) od transportu drogowego (do 10 lat). Również polska ustawa o publicznym transporcie zbiorowym zobowiązuje Ministra Finansów do uwzględnienia rodzaju transportu przy ustalaniu mechanizmu wyliczania rozsądnego zysku (art. 52 ust. 4). Wobec powyższego uważamy za w pełni uzasadnione zwiększenie maksymalnej stopy zwrotu w transporcie kolejowym do 8 procent. W rozporządzeniu rezygnuje się z waloryzacji stopy zwrotu o coroczny wskaźnik inflacji określany w budżecie państwa uzasadniając to tym, że rozsądny zysk nie jest zwrotem kosztów, ale narzędziem gwarantującym inwestorowi w wieloletniej perspektywie (nawet do 15 lat) utrzymanie realnej wartości zaangażowanego kapitału i zwrot z niego na wyższym poziomie niż instrumenty dostępne na rynku finansowym.ma to już odzwierciedlenie w kosztach, które stanowią element rekompensaty. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia tych wielkości przy ustalaniu wysokości stopy zwrotu. Niestety argumentacja taka nie wytrzymuje krytyki opartej o praktyczne doświadczenia.  Inflacja jest poważnym zagrożeniem przy inwestycjach wieloletnich, zwłaszcza w warunkach druku pustego pieniądza w ramach walki z obecnym kryzysem finansowym. Dlatego niezbędna jest coroczna waloryzacja skorygowanej wartości bieżącej kapitału zaangażowanego będącego podstawą wyliczenia rozsądnego zysku o prognozowany wskaźnik inflacji zapisany w budżecie państwa, o ile zasada ta nie została uwzględniona przy sposobie obliczania tej wartości. Zamierzamy w tej sprawie doprowadzić w najbliższym czasie do publicznej debaty, aby stanowisko strony rządowej zostało zweryfikowane przez władze samorządowe, czyli organizatorów transportu publicznego i przewoźników.